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北洋军阀政府的行政管理一、中央行政体制的频繁变化二、地方行政体制的演变三、行政运行与行政监督四、行政官员的管理1、袁世凯统治时期的中央行政体制2、皖系军阀统治时期的中央行政体制3、直系军阀统治时期的中央行政体制4、奉系军阀统治时期的中央行政体制北洋军阀的四个时期：1、1912年3月至1916年6月，是袁世凯统治时期；2、1916年6月至1920年7月，是皖系军阀统治时期；3、1920年7月至1924年10月，是直系军阀统治时期;4、1924年11月至1928年6月，是奉系军阀统治时期.（一）责任内阁制的破坏袁世凯破坏责任内阁的手段：1、通过扩大临时大总统的辅助机构，掌握实权；将财政科扩大为财政委员会2、安插亲信控制内阁；唐绍仪出任总理3、通过频繁更迭内阁，使之成为自己的附庸；唐绍仪—陆徵祥—赵秉钧4、通过操纵国会选举，将自己选为正式大总统。通过收买和拉拢，袁成为正式大总统。至此，《临时约法》所设计的责任内阁制己不复存在。（二）总统独裁制的建立袁世凯，解散国民党，停止议员职务，国会解散，设立中央政治会议，如开约法会议，制定并通过了《中华民国约法》。《中华民国约法》下的大总统的职权：总揽政治权，有制定官制官规、任免文武官员、缔结条约、统率海陆军、制定海陆军编制及兵额、宣战媾和、发布带法律性的紧急命令、宣布大赦、特赦、减刑、复权以及颁发爵位、勋章及其他荣典等权力。总统制阶段袁世凯对中央政府机构的改组：1、撤销国务院，设立政事堂，使总统府成为最高行政机关；设国务卿一人，及左、右丞。下设五局和司务所。2、修改行政各部官制，使各部失去独立行使职权的权力；（1）将各部总长由原先的国务员降为一般部长，直接隶属于大总统，使之失去了昔日在国务院发表政见的权力.（2）将各部总长的权力规定为承大总统之命管理本部亊务，监督所属职员及各官署，使之完全臣属于大总统。（3）规定外交、交通、内务、财政、陆军等部总长，每日必须向大总统报告工作，各部办理的重要事务，必须经国务卿核准，才能发生效力。3、炮制《修正大总统选举法》，直接为恢复帝制做准备。（1）大总统任期由五年改为十年，且可连选连任。（2）大总统任期已满改选时，如参政院认为政治上有必要时，经三分之二以上参政同意，大总统即可连任而不必选举。（3）大总统继任人，由现任大总统推荐三人，将被荐人的姓名书于嘉禾金简，钤qián盖国玺，密藏金匮。（三）洪宪帝制的夭折1915年，袁世凯指使杨度等人组织筹安会，公开帝制活动，成立全国请愿联合会，主持国体投票，12月11日参政院向袁世凯劝进实行帝制，随后便接受并大加封赏，准备元旦登基。袁世凯称帝复辟前对行政体制所作的变动：1、修改政事堂组织令，改变国务卿职权；政府公报盖大总统印者，均改为政事堂奉策令或申令，盖政事堂印颁发，与前清的内阁奉上谕的程序一样了。2、颁布《文官官秩令》，恢复帝王时代的官阶名称，将文官分为上、中、下卿，上、中、下大夫，上、中、下士；3、改变官府名称。将总统府改为新华宫；总统收文处改为奏事处，各省民政长改为巡按使等（一）段祺瑞的超责任内阁：1916年，袁世凯死后，黎元洪依据《临时约法》继任总统，任命段祺瑞为国务总理，组成新内阁，新内阁采用责任内阁制，国务总理的行政权力在一定程度上受到大总统发布命令的限制，但身为国务总理和陆军总长的段祺瑞，依据其军事实力，并以责任内阁为由，破坏三权鼎立的体制，有意超出《临时约法》所规定的范围，将内阁凌驾于总统之上，试图把总统变成自己的傀儡，实现个人独裁，因此时人称段之内阁为“超责任内阁”。府院之争：1917年，段祺瑞试图把总统变成自己的傀儡，实现个人独裁，段祺瑞的独裁遭到黎元洪的抵制，于是，终于演变成了以黎元洪的总统府与段祺瑞的国务院之间的所谓的“府院之争”。（二）参战督办操纵下的总统和内阁1918年段祺瑞下野后，专任参战督办，编练参战军。为控制中央政府实权，用一手操纵的安福国会选举文人徐世昌为总统。一战结束后，段祺瑞将参战督办改任为边防督办。1919年冯国璋死后，曹锟、吴佩孚继起成为直系首领，直、皖两系矛盾愈演愈烈，终于1920年爆发了直皖战争，皖系军阀战败，结束了皖系军阀控制北京政权的局面。直系军阀统治时期的三个阶段：1、直奉联合控制决策权；2、直系利用兵权支配决策权；3、曹锟以大总统名义直接掌握决策权。（一）直奉联合控制下的总统和内阁文人总统徐世昌的组阁原则：扶强抑弱，兼顾平衡：1、在内阁总理的选择上，当各派军阀力量强弱有明显差别时，总理人选必然出自较强的一派，当各派军阀力量无明显差别时，就选择无军阀背景的；2、在内阁阁员的选择上，当各派军阀力量差别十分明显时，较强的一派在内阁占的比例要大些，当各派军阀力量不明显时，阁员平衡。1922年第一次直奉战争中奉系的战败，结束了直奉联合控制北京政府的局面。直系军阀控制国会选举黎元洪为大总统。（二）“贿选总统”曹锟控制的责任内阁曹锟、吴佩孚打出“法统重光”的招牌有两个目的：一是欺骗人民，稳定政局，瓦解南方的革命运动，抵制地方军阀，实现武力统一；二是“合法”地将曹锟推上总统宝座，实现独裁统治。1923年6月，曹锟指使军阀、政客逼国务总理张绍曾辞职，逼迫黎元洪辞职，随后进行贿选活动。曹锟就职后指使国会通过了一部《中华民国宪法》，规定，中央国家机关仍由国会、大总统、国务院和行政各部构成。但总统权力极大：有权在国务员受到不信任的决议时将其免职；经参议院同意，有权解散众议院等。名义上看，曹锟时期实行的是责任内阁制，实际上内阁行政权力的行使是受直系军阀所左右的。1924年第二次直奉战争因冯玉祥的政变，曹锟兵败，吴佩孚败逃，结束直系军阀控制北京政权的局面。（一）奉系控制下的临时执政府直系军阀政府垮台后，张作霖和冯玉祥于1924年11月15日推出己无军事实力的段祺瑞担任中华民国临时总执政，组成临时执政府。公布《中华民国临时执政府制》六条，中央行政机构由临时总执政、国务员和国务会议组成。临时总执政总揽军民政务，统率海陆军；国务员分掌九部政务。临时总执政相当于总统，不设国务总理，国务员由总执政任命，没有国会和民意机关。临时总执政集总统、总理、国会职权于一身。段祺瑞为建立个人的专制独裁，引起人们不满被赶下台，临时执政府撤销。（二）中华民国军政府的行政体制1927年，张作霖为保住北京政权，公布《中华民国军政府组织令》，组成中华民国军政府，自任陆海军大元帅，实行大元帅独裁制。大元帅不对任何机关负责任，除军政府外，无任何形式的代议机关或民意机关。中华民国军政府完全是奉系张作霖直接控制下的军事独裁政府。大元帅下设国务院和九部及礼制馆。国务院总理有权发布院令，管理院务及一部分行政事务，有副署权。总理及国务员由大元帅任命。1、省的行政体制2、道的行政体制3、县的行政体制4、特别行政区的行政体制5、特别市与普通市的行政体制调整省制的原则：按军民分治的原则。1913年《划一令》公布后，省设行政公署为最高行政机关，长官称为民政长，由大总统直接任命，综理全省政务，下设总务处和四司等。1914年，公布了新的《省官制》，将民政长改为巡按使，行政公署改为巡按使公署。1916年袁死后，黎元洪下令改巡按使为省长，改巡按使署为省长公署。直系军阀期间：1922年军政长官的名称变化：督军改为“督理”或“督办”，同时将拥有两省或数省地盘的军阀任命为“巡阅使”；对割据一省的军阀则授予“护军使”头衔。袁世凯设道的思路：“虚省而实道”，共九十多个道。道的行政首长初名观察使，后改为道尹。道的公署初为观察使公署，后改为道尹公署，内设秘书和四科。职权：分本职和上级委办两类。本职：颁布单行规程，发布道令，监督所辖官吏，节制调遣驻扎本道内的巡防队等；上级委办：指财政和司法的行政监督权。北方各县大都沿袭清朝成规，南方由独立各省自定官制。1913年《划一令》，将原来的府、厅、州一律改为县，长官为县知事，由省行政长官呈国务总理及总长荐请任命，综理县务。1914年《县官制》，县知事由隶属于省改为隶属于为道尹。设县议事会和参事会作为县政议决机关和辅助机关，但始终未能成为县的立法机关。在京师和边疆地区实行的一种特殊的行政组织形式。1、京兆特别行政区的建制特点：袁世凯上台后，沿袭清制，将京师附近的24州县划分为一个特别行政区，称顺天府。1914年10月，改顺天府为京兆。2、热、察、绥特别行政区；热、察设都统，绥设绥远城将军，主管军政和盟族事务；民政，热、察由直隶省管辖，绥属山西管辖。1914年《都统府官制》，一是绥远城将军改称绥远都统，二是民政由都统增设道尹专管。3、川边特别区；长官初为镇抚使，后改为经略使，1914年改称镇守使，相当于省区行政长官，1916年设川边道尹，管理民政。4、宁夏、青海地区；宁夏将军改设宁夏护军使，管辖军政、民政、司法、外交各项事务。青海的西宁办事大臣，改设青海办事长官，1915改设甘边宁清镇守使，职权仍旧。5、蒙、藏地区：袁，蒙分内蒙、青海蒙古、外蒙蒙古采取中央派员监督和当地蒙旗官员直接管理的双轨制。以前的库伦办事大臣等，改称为库伦办事大员和雅苏台等佐理专员。盟旗制度是外蒙古的主要组织形式。西藏的行政体制近似蒙古，大体上分为中央派遣官吏和自治官吏两个系统。6、外蒙古特别行政区；段祺瑞时期1920年形成了一套新的管理体制：在外蒙古，设库、乌、科、唐镇抚使一人，直属大总统，特任，驻扎库伦。职权：管理库伦、乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海各部民政事务；军政事务；监督等。7、东省特别行政区的建制特点：1922年12月。张作霖在东三省内划中东铁路线沿线地区为“东省特别行政区”，朱庆澜为行政长官，东省特别行政区是在行省内部自成单位的一个特例。8、西康特别行政区。1925年北京临时执政府将川边特别行政区改称西康特别行政区，撤销镇抚使，设西康屯垦使，作为最高长官。1928年西康与热河、察哈尔、绥远、青海同时改为省。鸦片战争后，随着商品经济的发展和自然经济的瓦解,城乡间的差别扩大，出现了以工商业为主的新的行政单位---市。1911年江苏省将清末县以下的城镇合称为市。1917年北京政府开始将首都所在地称为市。1921年正式将广州改为与县分立直属于省的市。特别市分受地方最高行政长官监督和内务部总长监督，普通市受县知事监督。1、行政决策的独裁趋向2、行政执行的基本趋向和混乱的原因3、行政监督的新形式（一）袁世凯统治时期的行政决策《临时约法》中规定最高行政机关是国务院，国务会议为国务院的行政决策机构，国家的一切行政事务都必须经国务会议讨论决定。袁世凯侵夺国务院行政决策权的手段：1、通过安插亲信架空国务总理；唐绍仪等2、藐视国务员的副署权，侵夺国务院的决策权；3、通过修改国务院官制，缩小责任内阁的职权；4、通过频繁更迭内阁，迫使内阁不能正常行使职权。1914年“新约法”颁布后，行政体制由责任内阁制改为总统制，但其决策过程不同于内阁制—无国务员副署，也不同于总统制—参政院、平政院、肃政厅隶属于大总统，此时的大总统决策过程与皇帝的己没有本质区别。（二）皖系军阀统治时期的行政决策黎元洪恢复责任内阁制、国会。国家一切重大行政决策都必须经国务会议集体讨论，并经国会议决通过，再由总统以命令的形式下达。段琪瑞控制行政决策谋取个人独裁的方法：1、破坏国务会议正常的决策程序；2、排挤总统在决策中的地位；3、运用军事力量对抗总统和国会的制约；4、利用御用立法机构为其决策服务。（三）直系军阀统治时期的行政决策：自1920年7月直皖战争后，直系军阀控制了北京政府，开始了为期四年的统治，其行政决策大体分为三个阶段：1、直奉联合控制决策权。徐世昌为总统2、直系利用兵权支配决策权。黎元洪为总统3、曹锟以大总统名义直接掌握决策权。公布《中华民国宪法》，中央政府实行国会制和责任内阁制。曹锟上台后，用军事力量和金