机关公文写作与处理

文件管理四川大学公共管理学院杨戎教授[e-mail]公文写作与处理规范主要讲授内容现行公文规范与国家标准公文特点公文分类常用公文写作公文格式行文规则公文处理一、现行公文规范与国家标准简介1．中国共产党机关公文处理条例（中办1996年）2．国家行政机关公文处理办法（国务院2001年）3.国家行政机关公文格式（GB/T9704-1999）4.国务院公文主题词表（国办1997年12月)发）5.标点符号用法（GB/T15834－1995）6．出版物上数字用法的规定（GB/T15835－1995）二、公文特点(一)具有法定作者依法成立并能以自己的名义行使权利和承担义务的社会组织及其法定代表人可制发正式公文。1.包括三种形式：①机关名义——对外行具有法律效力的正式文件（独立民事行为能力主体）“四川省石油管理局文件”发往政府相关部门的文件向系统内上级单位的行文需要下级单位责任领导认定，体现了隶属关系和对上级的尊重影响重大、涉及全面工作的文件规范、制度，提升权威性便于基层单位执行②机关某组织单位名义——某厅所属的二级单位中国科学院直属的各事业单位××集团公司所辖22个子公司、7个分公司、3个托管单位的名义行文(按有关规定行不同性质的公文)③公司法定代表人名义——以局长、校长、公司董事长、总经理的名义签署行文(1)正式行文——非正式行文【案例】××市人民政府关于……的通知【案例】教育部发展规划司关于××大学申办二级学院的复函按照有关规定，政策性、规范性公文以及审批性公文应正式行文。2.作者的多元化产生不同主要行文方式（2）对内行文——对外行文【案例】××集团公司WTO规则学习培训计划【案例】××集团公司关于印发WTO规则学习培训计划的通知当前关于“对外行文”的两种理解——向本部门机关以外的其他机关（包括本系统）行文以及审批下达事项；【案例】××市工商局向下级某县工商局行文——向公民、法人和其他组织等行政管理相对人行文。【案例】××市工商局向本市某特大型工商企业行文（3）直接行文——间接行文【案例】××××关于拨款修建××中心的请示【案例】××××集团公司转发四川省建设银行关于××××的通知的通知（4）单独行文——联合行文【案例】××公司关于表彰现场工程师×××的通报【案例】锦城区城市规划局锦城区公安局关于红星路扩建工程搬迁工作的通告（5）职权行文与授权行文授权其办公室行文。授权其部门行文——多为答复下级机关的请示。【例】国务院“经国务院同意(批准)”谁授权、谁签发。上海市人民政府卫生部关于XX问题的请示关于XX问题的复函(二)具有法定的权威和效用1.公文的现实执行效用、现行效用、时效（体现执行性、凭证性)2.现行效用的空间（地域、职权）效力范围超越职权范围行文的几种情况：一是制发者超出职权范围行文:工商局行公安局职权范围的文件；内设机构对外正式行文二是公文内容超出职权范围:下级机关越权制定实施细则3.现行效用的时间效力范围（1）公文生效时间即时生效（一般公文、内容敏感的规范性文件）【案例】“文到之日起执行”;“自发布之日起执行”。定时生效（一般规范性文件）【案例】行政法规按规定一个月以后生效。（2）公文终止生效时间及条件（变为历史文件）内容已经执行（有效期届满，明示废止）内容过时，新文件代替旧文件（默示废止）被调整的社会关系或制发机关不复存在（且无新机关接替其职能）废止文件案例(3)公文的溯及力一般公文可以规定溯及力规范性文件比照“法律不溯及既往”原则不应该规定溯及力。(我国税务系统的规范性文件明文规定不得规定溯及力)4.公文的效力等级发文机关地位越高,公文效力等级也越高;在同一主体制发的公文中,按照特定的、更为严格的程序制定的公文效力等级高于按一般程序制发的公文;同一发文机关就同一问题先后制发的公文比照”新法优于旧法”原则;同一发文机关制发的公文,通常特殊性公文的效力优于一般性公文,即”特殊优于一般”;授权行文的效力等同于授权机关制发公文的效力。(三)具备特定体式体式文体：文件的表达形式格式约定俗成的格式法定的标准格式(四)经过特定的处理程序制发公文与公文生效必须履行法定程序与手续：会签公布法定会议或机构批准等三、公文分类——从不同角度了解公文常识（一）按形成、使用领域，分为通用公文(正式、内部)和专用公文。1．正式通用公文各机关单位在公务活动中普遍使用的正式文种。具有法定性、规范性和通用性。（1）《办法》规定正式行政公文文种13种，如通知、请示、报告等；（2）《条例》党的各级机关正式通用文种14种。（3）有的正式通用文种在企业不能使用，如命令、公告等。2．内部通用公文机关内部通行使用，具有复杂性、内部性和灵活性。包括（1）规章制度类文件（规范性文件）：办法、规定、章程、制度、规则、须知、规程、守则、准则、标准等（2）会议类文件：会议报告、讲话、致辞、提案、会议记录、会议指南、日程议程等（3）计划与信息反馈类文件：计划类、调查报告、签报信息、简报、总结等（4）其他事务类文件：各类书信、条据、礼仪文书等。3．专用公文专业部门在专门业务工作范围内、或各机关在履行自身专门职能或业务工作中使用的公文，具有专门性和限制性。如外交文件（国书、照会）、外事文件（外事函件、外事专用批文）、纪检监察文件、财务文件（发票、帐簿、报表）、保险文件、税收文件、计划文件、司法文件、行政处罚文件（处罚决定书）、人事工作文件（各类登记表）……（二）从物质载体的角度分类分为四种1.纸质文书——2.感光介质文件——以感光胶片、相纸等感光材料为载体的文件，如照片、影片、缩微胶片等文件。3.磁介质文件——以磁带、磁盘等磁性材料为物质载体的文件，如录音录象文件、磁盘文件等。4.电子文件——借助计算机生成、传输和处理的文件。（三）按涉密程度GB/T7156-2003《文献保密等级代码与标识》分为五种•国家秘密与商业秘密、组织秘密、个人隐私相区分。绝密级涉及国家核心秘密的公文。机密级涉及重要国家秘密的公文。秘密级涉及一般国家秘密的公文。限制级限制在一定的时间和空间范围阅读使用的公文。公开级可对国内国外公布的公文。（四）按行文（传递）方向分为上行文、平行文和下行文。机关之间工作关系的划分：同一系统的机关同级机关下级机关业务上指导与被指导上级业务主管部门下级业务部门领导与被领导上级机关同级机关平行关系1.2.3.非同一系统的机关此机关彼机关不相隶属关系4.根据工作关系产生的行文关系1、2是上行文或下行文关系；3、4是平行文关系。除此之外，还有综合管理与被管理、统管与被统管、监督与被监督、行政法律关系等。（五）按来源分类分为收文、发文（内部、对外）（六）按办理要求分类分为阅知件（阅件）、阅办件（办件）(七)按公文稿本分类分为：草稿、定稿、正本、存本、副本等.（试行本、暂行本）（草案）（不同文字文本）（复制件）草稿定稿正本副本副本（复本）公文主要文稿和文本：1.草稿——非正式、无效力。（征求意见稿、讨论稿、修改稿、送审稿、代拟稿）2.定稿——履行法定生效程序的最后完成稿，具有正式公文的法定效用,具有签发或会议批准标志。（原稿、底稿）3.正本——具有法定效用的正式文本，主送件。格式规范，具有生效标志。(试行本、暂行本、修订本、不同文字文本）4.副本——正本的复份或复制本（抄送件、传阅件、存本）（八）按性质和作用分为规范性公文、领导指导性公文、呈报性公文、知照性公文、商洽性公文、契约性公文、会议文件等。按制发机关的性质，分为人大公文、军队机关公文、政府公文、党的公文、企事业公文、群团行业组织公文、法院机关公文、检察院机关公文等。各有规范，趋向统一。主要法规规章和其他规范性文件宪法——基本法律——一般法律——行政法规（条例、规定和办法）——地方性法规（省级人大及其常委会制定发布）——规章（含国务院部门、地方政府规章，使用规定和办法、细则）——行政措施（行政规范性文件、其他公文文种）——其他规章制度规范性文件的效力等级基本法律一般法律行政法规规章国务院部门规章地方政府规章地方性法规行政措施其他规章制度宪法民族自治条例、单行条例【重点提示】1.制发公文不能违反国家法律法规规章以及其他规范性文件的有关规定。一些“红头文件”在制定过程中存在着制定主体、制定程序和规范事项上的“三乱”现象，权力机关和上级机关对之采取的监督手段又是“事后备案”制，缺乏应有的硬度，很容易造成与法律“撞车”的现象，同时也不可避免地产生“政府权力部门化、部门权力利益化”的倾向。2.注意法规、规章与其他行政规范性文件的区别效力大小不同制发主体不同制发程序不同使用的文种不同“条例”只能用于法规(党内的条例例外)3.何谓行政规范性文件——亦称行政机关规范性文件(俗称红头文件)，是各类行政机关为实施国家法律、法规、规章，贯彻执行国家政策和履行行政管理职能，在法定权限内制定，不与法律法规规章相抵触，具有普遍约束力的决定、制度、规定、办法等行政文件。——是行政机关实施法律法规、履行行政管理职能的一种重要载体和方式。——具有以下特点:（1）制发主体的广泛性（2）效力的多层级性与从属性（3）具有相应的规范性和强制性（行政责任追究）（4）具有普遍约束力（5）可以反复适用。相关法律法规和规章中华人民共和国立法法中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法行政法规制定程序条例规章制定程序条例当前各级政府在出台公文处理实施办法的同时，也出台关于行政规范性文件的规定。广州市行政规范性文件管理规定（政府令[2003]第11号2004年4月1日起施行）上海市行政规范性文件制定和备案规定（政府令第18号2004年5月1日起施行）四、常用用公文写作——文种适用范围——基本结构——正误点评——案例分析补充：规范性文件的写作1．一般公文模版（决定、公告、通告、通知、请示、报告、函）缘由（主旨、行文目的、依据）事项（分条列项）结语（公文专用语）2．通报类公文模版通报当事人、事项（5W1H：何时、何地、何人、何事、何因、结果）分析、结论通报决定（要处揭旨：为了……依据……，对……）希望、号召3．决定、会议纪要类公文模版会议概况（会议时间、地点、主持人、出席人、缺席人、会议主题）“现将会议情况和会议议定事项纪要如下：”会议议定事项（分条列项，利用条首句、或小标题）一、关于XXXXX问题。（写明承办人、时限、要求）二、关于XXXXXXXXX问题。4．答复性公文模版（批复、复函、答复性报告）答复对象你校《关于……的请示》（×发〔2002〕8号）收悉。答复事项（可以分条列项、不同意的应说明理由，采用直接引用）答复结语“专此批复”、“专此函复”、“特此报告”“此复”等等。5.规范类公文模版总则制发目的、依据、适用范围和对象、原则、名词术语等）“为了……，根据……，制定本办法（规定）……”分则条——款——项——目从具体到抽象、直接到间接、由近到远的顺序来排列；采用递进式、平行式结构附则(补充性内容、术语解释、施行日期、与相关规范性文件的关系）(一)决定对重要事项做出决策和安排。奖惩有关单位及人员，变更或者撤消下级机关不适当的决定事项。决定与决议的区别使用范围形成方式内容格式决定所有机关会议通过或领导机关直接作出重大问题或具体问题；具体、明确；法定公文格式，会议决定用题注；其他用一般公文格式决议行政机关不用。（主要用于党委会、人大会议、股东会、职代会等讨论通过的重要决策事项）正式会议讨论并按法定程序表决通过形成全局或重大问题；原则；议论性文字多会议名称为发文机关，成文日期在题注中(二)通知适用范围发布党内法规任免干部传达上级机关的指示批转下级机关的公文转发上级机关和不相隶属机关的公文要求下级机关办理和有关单位共同执行或周知的事项《××行政学院关于举办××培训班的通知》（事务性通知：临时沟通、会议通知、启事性通知）通知写作模式（决定、公告、通告、请示、报告、函）缘由（1）主旨、行文目的、依据、（2）行文背景：领导的决定、