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行政程序与法治政府建设——对《湖南省行政程序规定》的解读中共岳阳市委党校吴丁旺依法行政实践与思考行政程序概述《规定》颁布和实施的意义《规定》的主要内容和立法亮点一、行政程序概述程序：“事情进行的先后次序。”——《现代汉语辞典》一、行政程序概述（一）行政程序的涵义行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。一、行政程序概述（二）行政程序的法律特征：法定性多样性分散性一、行政程序概述（三）行政程序的功能：促使行政过程民主化促使行政决定理性化保障公民权利提高行政效率遏制腐败现象二、《规定》颁布和实施的意义1、填补我国行政程序统一立法的空白，开创“先地方、后中央”的立法路径。二、《规定》颁布和实施的意义2．有利于改变行政理念和行政模式，保障和维护公民的权利有利于改变我国长期以来奉行的管制行政理念和“官本位”思想；同时对我国的行政模式来说也是重大的改变，即从管理者中心转向公民权利中心。二、《规定》颁布和实施的意义3．有利于依法行政，建设法治政府和服务型政府二、《规定》颁布和实施的意义《规定》的制定和实施，先后入选2008年度中国十大法治新闻、中国十大改革新闻、中国十大改革探索案例、中国十大地方创新试验、湖南省十大新闻、湖南省十大法治事件，被称为“在中国民主与法制史上具有重要里程碑意义”。三、《规定》的主要内容和立法亮点框架结构：《规定》共10章，178条，贯穿了公正、公开、便民、高效、信赖保护等基本原则，涵盖了行政程序中的主体、行政决策、行政执法、特别行政行为、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督和行政问责等政府行为和政府工作的各个方面，建立了行政管辖制度、行政协助制度、回避制度、听证制度、证据制度、教示制度、卷宗阅览制度、时效制度、说明理由制度、裁量权基准制度、行政问责制度等行政程序的基本制度。三、《规定》的主要内容和立法亮点（一）《规定》确立的基本原则：1.行政程序法定原则2.行政程序公开原则3.相对方参与原则4.行政程序效率原则5.平等对待原则6.比例原则7.信赖利益保护原则《湖南省行政程序规定》第3条规定:行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。《湖南省行政程序规定》第4条第二款规定:行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。《湖南省行政程序规定》第8条规定:非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民、法人或者其他组织遭受的财产损失依法予以补偿。三、《规定》的主要内容和立法亮点（二）重大行政决策程序行政决策是行政权力的核心，行政决策水平直接体现到政府工作的整体水平和政府的公信力。《规定》在第三章第一节对重大行政决策专门作出了具体规定，确定重大行政决策程序分为五步：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等五个必经程序。（三）实行规范性文件登记制度制定规范性文件是我国政府管理经济、社会事务的重要手段，其涉及的是不确定多数相对人的权益，对规范性文件管理不善容易导致“红头文件”的泛滥。三、《规定》的主要内容和立法亮点《规定》第47条规定：规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。这从源头上一定程度地控制了行政权力的扩张，防止乱收费等违法行政行为的发生。《规定》第49条规定：实行规范性文件登记制度。对县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性文件，实行统一登记、统一编号、统一公布。作为规范性文件登记制度的延伸，《规定》第51条还对规范性文件的适用期限作出了明确规定：规范性文件有效期为5年。标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年。有效期满的，规范性文件自动失效。制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续施行的，应当重新颁布；需要修订的，按制定程序办理。这对此前多如牛毛的红头文件做了源头上的治理，解决在实际中“红头文件”无限期有效的问题，避免出现“暂行”、“试行”变成永久适用的现象。（四）行政执法程序据不完全统计,我国现行有效的法律、行政法规800多部,现行有效的地方性法规、政府规章及部门规章约13000件左右。其中,80%以上的法律、90%以上的地方性法规和100%的行政法规和规章由行政机关负责实施；在政府的行政行为中，包括行政命令，行政规划，行政征收，行政征用，行政许可，行政检查，行政奖励，行政处罚，行政强制制度，等等。大概有85%属于行政执法，行政执法涉及到每一个公民、法人和其他组织的权利和义务。因此，《程序规定》专门对行政执法程序进行了规范。三、《规定》的主要内容和立法亮点行政执法制度实践中的问题暴力抗法唐福珍自焚事件第八十条法律、法规、规章对行政执法事项有明确期限规定的，行政机关必须在法定的期限内办结。行政机关应当通过优化工作流程，提高办事效率，使实际办结的行政执法期限尽可能少于法定的期限。第八十一条法律、法规、规章对行政执法事项以及非行政许可的行政审批事项没有规定办理期限的，实行限时办结制度，行政机关应当按照下列规定限时办结：（一）办理的事项只涉及一个行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结；20日内不能办结的经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人；（二）办理的事项涉及两个以上部门的，行政机关应当自受理申请之日起45日内办结；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并应当将延长期限的理由告知申请人；（三）依法应当先经下级行政机关审查或者经上级行政机关批准的事项，负责审查或者批准的行政机关应当在受理之日起20日内审查或者批准完毕；（四）行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人。长期以来，老百姓都很不喜欢跟政府部门打交道，因为办一个项目要跑几十个部门，盖上百个章，拜不完的“码头”，跑不完的腿，“门难进，脸难看，事难办”。而制定《湖南省行政程序规定》一个重要目的就是要提高效率，减少环节，优化工作流程。《湖南省行政程序规定》还给行政机关办事规定了严格的期限，实行限时办结。《规定》为行政行为设定了统一的方式、步骤、顺序和期限，一旦《规定》颁布实施以后，就成为行政机关必须遵守的法定程序，成为了行政机关的法定义务。在法定的期限内不办结，行政机关就违法了。三、《规定》的主要内容和立法亮点(五）行政公开第五条行政机关应当将行使行政职权的依据、过程和结果向公民、法人或者其他组织公开，涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的除外。阳光是最好的防腐剂。《规定》在具体内容中始终贯穿了公开的原则。政府管理的依据、过程、结果，都要向社会公开，让权力在阳光下运行；政府做决策，决策的依据是什么、目的、影响要公开；决策的草案要公开；规范性文件，要公开征求意见；政府执法，依据、条例、程序、过程、结果都要公开；行政听证要公开举行。三、《规定》的主要内容和立法亮点（六）行政监督《规定》强化了对行政行为的层级监督，主要设计了政府绩效评估制度、行政问责制度、受理公众投诉举报制度、重大行政行为登记备案制度、违法行为登记公布制度。在政府绩效评估方面，《规定》确立了政府绩效评估的原则、内容、方式，强调政府绩效评估应当向社会公开，并广泛听取公众和社会各界的意见。在行政问责方面，《规定》明确了行政问责的原则、范围、条件、责任形式、问责机关等。参考德国行政程序法，确定了对违法行政行为的处理方式，即责令履行、确认无效、撤销、责令补正或者更正、确认违法。小布什：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是大师们浩瀚的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。”政府“作茧自缚”迈开驯服权力一小步三、《规定》的主要内容和立法亮点（七）政府职能转变和管理创新切实履行职能，着力解决越位、缺位、虚位等问题。切实把政府职能转变到加强经济调节和市场监管上来，更加注重履行社会管理和公共服务的职能。政府职责“缺位”现象云南“孟连事件”7月19日，云南省普洱市孟连县发生一起警民冲突事件，造成2名村民死亡，41名民警、3名干部、17名村民受伤，9辆执行任务车辆被砸坏，102件警械损毁或丢似乎。政府职责“虚位”现象山西“９•８”特别重大尾矿库溃坝事故山西“９•８”特别重大尾矿库溃坝事故山西襄汾“9·8”特大尾矿库溃坝事故已造成254人死亡、34人受伤，为08年以来中国死亡人数最多的一起安全生产事故。14日，孟学农辞去山西省省长职务。导致这起事故的主要原因是企业违法违规生产和建库，隐患排查治理走过场，拒不落实安全整改指令，当地政府有关部门监督管理不力。２００６年４月，新塔矿业有限公司的安全生产许可证被山西省安监局吊销，采矿许可证于２００７年８月过期。强调了行政应急程序:根据政府应对日益增多的突发事件的需要，《规定》强调了行政应急程序，明确了政府行政应急行为的步骤、方式、顺序和时限，强调了行政机关可以变通或者部分省略有关行政程序。确立了教示制度：为了切实改善政府与公众的关系，缓解社会矛盾，提高政府管理工作的实际效果，《规定》确立了教示制度，要求行政机关应当采取教育、劝诫、疏导等手段，促使当事人自觉履行法定义务；当事人违法情节轻微的，可以不予追究法律责任。（八）相对方参与行政管理第六条公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理，提出行政管理的意见和建议。在《湖南省行政程序规定》中，公众参与是一个基本原则，无论是涉及行政决策、执法，还是行政听证、指导、监督检查等，公众均享有参与权。三、《规定》的主要内容和立法亮点厦门PX项目2007年5月30日上午，厦门市人民政府刘赐贵市长主持召开了第五次常务会议，会议决定暂缓建设海沧PX项目。海沧ｐｘ化工项目是2006年厦门市引进的由腾龙芒烃（厦门）有限公司投资的化工项目，总投资额达108亿元人民币，选址于厦门市海沧台商投资区，投产后每年的工业产值可达800亿元人民币。海沧ｐｘ化工项目生产的产品属中国紧缺产品，这个项目建设符合中国《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》。海沧PX项目的立项和建设，严格按照国家有关政策规定，严格按照法定程序，经过专家环保评估论证，已得到国家发改委等国家有关部门的正式审批。项目建设的手续完整，程序合法。（九）行政听证，保障群众合法利益听证是行政程序的核心程序，是相对人参与行政程序的重要形式。听证是公正的体现，程序上的公正“要求给社会成员取得或维护某种自身利益的均等机会，听证程序正是体现了程序公正”。第三十八条重大行政决策有下列情形之一的，应当举行听证会：（一）涉及公众重大利益的；（二）公众对决策方案有重大分歧的；（三）可能影响社会稳定的；（四）法律、法规、规章规定应当听证的。三、《规定》的主要内容和立法亮点第七十四条具有下列情形之一的，行政机关在作出行政执法决定前应当举行听证会：（一）法律、法规、规章规定应当举行听证会的；（二）行政机关依法告知听证权利后，当事人、利害关系人申请听证的；（三）行政机关认为必要的；（四）当事人、利害关系人申请，行政机关认为确有必要的。《湖南省行政程序规定》设专章规定了行政听证，包括决策的听证和执法的听证。行政机关凡是作出影响公众重大利益的决策或者执法，都要听证，让社会公众和当事人广泛发表意见，进行辩论。规定要听证你不听证的，就是程序违法，你作出的行为就会无效或者被撤销。thankyou谢谢大家