二战后日本行政改革的文化视角分析

二战后日本行政改革的文化视角分析作者：黄晓蓓指导老师：魏红英内容摘要：行政文化作为行政体系的深层结构，是行政管理之魂，它的变化与发展对于行政改革意义重大。本文试图从文化的视角分析二战后日本行政改革的过程，并揭示出其不同阶段的文化特征。关键词：日本；行政改革；文化视角美国政治经济学家罗伯特·赖克在其名著《国家的作用》中开门见山地宣告世人：“我们正在经历一场变革，这场变革将重新安排即将到来的世纪的政治和经济”。的确，在即将进入21世纪之际，世界各国认识到本世纪科技革命给人类带来的巨大而不可抗拒的变化，纷纷调整国家发展战略，掀起了一场经济社会的全面变革潮流。其中，以适应经济变革为目标的行政改革特别引人注目。二战后的日本，为推动本国经济发展而推行的一系列行政改革在不同阶段体现了不同的文化特征，并在很大程度上促进了日本经济的高速发展。这一过程对于在地缘和文化上与日本相似的中国来说，具有十分重要的启发意义。一、20世纪40－50年代的被动型改革日本政府历来重视行政改革和善于学习和引进外来先进文化的传统，早在日本产生国家和官僚机构的大化革新时期，天皇及其政府官僚们就开始结合本国国情和现实需要有选择地引进当时中国唐朝先进的官僚制度和集权理念对本国进行行政改革。近代日本政府又从明治维新到二战结束这几十年时间里进行了大小数十次行政改革。虽然这些改革在历史上“昙花一现”，但是基本形成和确定了日本政府务实、节俭、高效和开放的行政价值观。二战后初期，美国政府及其占领当局对战败国日本进行了一系列非军事化、民主化改革。其中在行政改革方面，日本政府被迫接受美国占领军总司令关于对其机构进行彻底调整的部署，废除了明治维新以来确立的天皇绝对专制主义，初步构建了资产阶级议会内阁制的政府体制。50年代朝鲜战争后，美国为了使日本成为其在亚洲反共反苏的基地和“后方加工厂”，美国开始大力扶植日本的垄断资本，允许日本政府对美占领时期发布的各项法规进行修改，日本政府借此契机对原有机构作了较大幅度的调整，建立一套与其国力基本相符的政府机构。日本政府在这一阶段的行政改革虽然取得了一定的成效，但是从整个过程来看都是在美国的主导和干涉下进行的，不可避免地会受到美国强势文化的影响，因而改革具有明显的被动性。然而，日本政府由于美国外力推动而被迫实行的一系列非军事化、民主化改革，却得到了广大日本民众的拥护和接受。究其原因在于：一是近代明治启蒙思想对西方自由、平等、民主等观念地广泛传播，为日本人民接受民主化改革作好了充分的思想准备；二是二战后日本惨败的现实教训使得日本国民不得不开始反思日本政府利用国民对传统天皇的盲目效忠而推行国家主义、军国主义错误政策所造成的沉痛后果，转而积极投入到当时高涨的民主化潮流之中。与此同时这次改革也彻底改变了日本民众的观念意识，并对战后的日本政府发展经济奠定了坚实的思想基础。其内涵主要体现在以下四个方面：（一）崇尚武力观念转变为振兴经济意识。《日本国宪法》中第九条明确规定，日本永远放弃战争和武力。这一条款一经公布便受到日本国民的普遍拥护，二战的惨败，使得日本人对军国主义的痛恨与对振兴经济的热情形成强烈的观念反差。就连裕仁天皇也亲自号召全体国民为日本的复兴而奋斗，这表明战后日本已经摒弃尚武观念，开始步入振兴经济的思想作者简介：黄晓蓓，女，湖南醴陵人，广东省汕头大学行政管理专业在读研究生。历程。（二）天皇主权转变为主权在民意识。天皇制自公元七世纪形成以后，已有一千多年的历史。长期以来，天皇在国民心中是“天照大神的子孙”，具有至高无上的权力；国民只是天皇的臣仆，必须绝对服从天皇。尤其是在军国主义统治时期，几乎没有什么民主自由观念可言。而在改革中推出的《日本国宪法》规定，天皇是日本国民整体的象征，其地位以拥有主权的全体日本国民的意志为依据，主权在于国民。在美国占领当局的敦促下，天皇本人宣布自己是人不是神，正是表明了日本由天皇主权观念真正转变为主权在民的意识。（三）克己禁欲道德观念转变为追求人欲的伦理意识。战前竭力推行军国主义教育，鼓吹“克己奉公”的封建道德观念，驱使人们为天皇制国家禁欲抑望、节衣缩食、牺牲个人的一切乃至生命和肉体。而战后新宪法规定，全体国民都作为个人而受到尊重，必须最大尊重谋求生存、自由及幸福的国民权利。这种尊重个人权利的法律承认和保障，无疑成了促使人们产生追求人欲的伦理意识的催化剂。（四）国家主义的愚昧观念转变为卧薪尝胆的求知意识。明治维新后，日本教育的内容强调以“忠”、“孝”为中心的国家主义教育方针，这种制度培养的人才充其量是封建国家的炮灰和帮凶，具有愚昧的心理特征。因而出于从根本上永远清除军国主义崇拜的目的，大力进行教育改革，培养国民尊重个人价值，重视劳动和责任，充满自主精神等。大大刺激了人们参与公平竞争的求知意识，形成卧薪尝胆刻苦学习的社会风气。可见，战后初期日本行政改革的被动性文化特征，客观上促进了日本民主观念的勃兴、自我价值肯定与平等观念的强化、尊皇观念的崩溃和尚武意识的摒弃的革新意识。一方面，推动日本政府废除近代确立的具有封建色彩的君主立宪制，建立资产阶级内阁新政体和高效、合理的现代行政管理体制。与此同时，随着改革深入，民主、平等观念在很大程度上加强了日本民众对社会事务的参与，这种广泛的参与又是政府改革成功的必要保证。另一方面，日本政府又竭力保留日本的“国粹”－天皇制传统，尽管它实质已有所改变，即从具有浓厚封建色彩的天皇绝对专制转变为具有民主意义上的象征天皇制，但是其作为日本国民精神性的象征仍将成为战后日本政府推动改革而获取民众支持的强大动力来源。二、20世纪60－80年代的效率型改革20世纪60－80这二十年间，日本政府逐渐认识到其正面临着“内忧外患”的严峻形势，这些不利因素严重阻碍了日本经济的发展。为了扭转这一形势，政府指出这一阶段的行政改革重心应该是在原有基础上更加突显效率。在强调效率的原则下，日本政府还根据本国不同时期的现实状况积极拓展行政改革的范围，实行了其与财政改革、经济结构改革的有机结合。其具体表现可分为以下两个阶段：（一）重建财政的效率型改革20世纪60年代后，随着日本经济的高速发展，原有政府体制中出现的机构臃肿、人浮于事的现象开始阻碍日本经济的发展。为了改变这种状况,日本国会于1961年批准成立“第一次临时行政调查会”(简称“临调会”),作为行政改革的独立咨询机构,为政府行政改革提供方案。“临调会”经过三年的调查研究于1964年向政府提交了一份题为“关于行政改革的意见”的报告。该报告的内容充分反映了改革的效率取向，其中对政府职能的准确定位为保证行政效率指明路径；分权思想在控制中央行政机构规模的同时又发挥了地方的高度积极性和主动性；行政民主化的理念提出为日本民众参与并监督行政事务提供了可能；在制度上通过实现行政管理的科学化和效率化，在人员机制上通过充分发挥公务员的工作热情和积极性来达到高效。事实证明，这次围绕效率而展开的改革，极大地促进了日本经济地继续高速增长，并于1968年一跃而成为资本主义世界第二大经济强国,创造了“日本奇迹”。“效率”一词在我们看来本应属于现代企业管理领域的范畴，但日本政府在这一时期提出的这一改革理念，并非借鉴欧美现代企业管理理念，而是自古以来就有讲求务实、重视效率的实用主义的文化传统，而且日本政府的公务员历来被公认为是世界上最注重效率的，素有“精英主义”文化传统之称。在整个改革过程中“精英主义”意识贯穿始终，使改革进程得以有条不紊地顺利进行，并且政府的“权威主义”传统也成为了动员日本人民改革的强大控制力量。因而政府在这一时期的改革，并非“拿来主义”，而是在原有的基础上更加突出效率。此外，不容忽视的是，日本在改革的过程中善于把握“变”与“不变”的关系，既意识到改革必须树立效率的新目标取向，又看到前一阶段确立的行政政策和原则这一重要不变前提。到了20世纪70年代中后期，日本经济由于受两次世界性石油危机以及国内福利制度的扩充政策和扩大出口的积极政策的双重打击，日本经济由高速增长变为低速增长乃至负增长，财政状况极度恶化，“至1979年，赤字国债发行量已达152，700亿日元，政府经常支出对国债的依存率高达39.6％，大大超过公认的30％的危机线”[1]，在这种严峻形势下，铃木内阁于1981年设立“第二临调”，确立“不增税重建财政”的方针，并坚持“小政府”的改革目标，提出部分国营公司（国有铁道、电信电话和烟草专卖公司三大国营企业）民营化的改革建议。具体主要表现在以下五个方面：一是进一步调整中央和地方的关系,适当扩大地方管理权限；二是调整和精简行政组织机构,加强政府的综合调整功能；三是改善公务员管理体制；四是修改国家行政组织法,实现政府组织的自我革新；五是改组国营公司,实现民营化。这一时期的改革主要是对部分国营、半国营企业实行民营化,并削减社会福利,加强政府的综合协调能力。可见，这一阶段改革也具有效率型倾向，所不同的是将改革范围从传统的注重行政机构、人员、职能等属于行政机构内部的调整逐步拓展到与之密切相关的财政领域，并且提出财政重建才是行政改革手段的全新理念。正是在这一理念的指导下，在改革初期取得了较大的成效，尤其是三大国营公司民营化改革成效显著，不但大大减少了政府管理这些国营公司出现的财政赤字和冗繁人员，增加了政府的财政收入，而且使得这些公司民营化后更具市场竞争力。（二）“规制缓和”－调整经济结构的效率型改革二战后80年代后期，随着国内外形势的日益严峻，对外经济问题的解决、市场准入的改善、金融资本市场自由化及经济机构的调整等一系列重要问题亟待落实，而长期以来日本过度的规制使得日本的物价远远高于其他发达国家,影响了国民生活质量的提高和生活成本的降低；同时也使日本的企业过分依赖政府,轻视市场作用的结果也使企业丧失了活力,不能适应复杂多变的世界经济发展,难以提供低成本、高质量的服务,不能很好适应市场的自由竞争环境。在新的环境下,通过缓和规制来调整政府与企业的关系,进行自由化改革,已不仅是日本摆脱经济萧条的重要途径,也是一般国民改善生活条件和质量的必然要求。而且长期形成的政府保护国内产业的“规制大国”形象,极大地阻碍了日本在世界经济中的地位,日本因此被看成是封闭性很强的国家而受到批判。在此形势之下，竹下内阁开始把行政改革的核心放在规制缓和上以达到调整经济结构的目的。旨在探讨如何在行政改革的旗帜下推动经济结构调整问题，即“国家规制的状况，应该说，是继70年代提出的“不增税重建财政”效率型改革理念的再次运用，所不同的是改革范围从财政领域逐渐转向经济结构领域。这次改革虽然也属于效率型改革范畴，但又与以往的传统的提高行政效率及重建财政是不同意义上的两件事。例如，经济结构调整项目之一的存款利率自由化、放宽大型店铺设立的手续等,这是一个如何处理现在依然有效的限制措施的问题,它与迄今为止整顿实际上已经失效的限制措施问题迥然不同。可以说，以后的规制缓和努力都是这种思想的延伸。正是“规制缓和”这一理念的提出在较大程度上简化了日益[1]蒋立峰：《日本政治概论》，东方出版社，1995年版，第270页复杂的行政工作，而且更为重要的是使日本政府开始逐渐认识到战后日本官僚主导型体制所带来的种种弊端及其不利影响，并为90年代中期桥本内阁的改革指明了改革的方向。三、20世纪90年代的开放型改革尽管在效率型改革理念的指导下改革取得了一定的成效，但是由于行政发展自身具有阶段性，因而政府必须随着国内外社会经济条件的变化而不断进行变革才能适应社会发展的要求。正是基于这一规律的准确把握，日本政府在20世纪90年代开始意识到日本社会在经济、政治、文化、民众心理层面正不同程度地受到国内外形势的影响，具有表现在以下几个方面：首先，日本经济形势更加严峻，经济增长极其缓慢。日本政府在1990年实现了“重建财政”的目标后，为了摆脱“泡沫经济”失败后日本经济不振的困境，实施了“追加公共投资”和“所得税、居民税的政策减税”的刺激景气政策，因而不得不大量发行赤字公债，1996年日本对公债的依赖程度已达28％。除此之外，还有更深层次的结构性经济体制矛盾，主要体现