从公共行政到公共管理

从公共行政到公共管理引言所讲的题目不完全一样，但是整体上来讲，就是两个领域，要么就是政务信息化，要么就是公共管理，公共治理。我想大家对这个问题整体来讲还是比较关注的。我讲这个题目叫从公共行政到公共管理。实际上我整体上介绍一下国外在这几十年来，执行公共管理变革，它的过程，它的主要内容以及它对我们所产生的影响。举个例子，比如我们搞医疗改革，这次两代会上有关民生问题也是很关注的焦点；其中最主要的就是看病贵、上学难、住房难这些问题。而我们恰恰在医疗改革的过程当中，我们引进了公共服务市场化的理念；就是说我们在医疗改革的时候，引进这种市场化的机制和运作的理念；那么若干年下来以后，引起很大的反响。比如说改革的失败，也有说不能简单的否定，但我告诉大家，当初在江苏宿迁搞医疗改革市场化的市委书记，仇和，现在提任为江苏省的副省长，他把医院基本都卖了，都市场化了。比如说仇和当年在宿迁市当市委书记进行大胆的试验，如果说这次试错的话，怎么试错了，现在江苏省总队让他在7400万人的全江苏省试错，别人说宿迁民改失败了，但宿迁现在通过医疗市场化以后，初步的市场化以后，现在医院收红包的人少了，看病的价格下降了。这种反象给我们一种印证，中国这个民改到底是成败还是失败还是市场不充分造成的结果呢，还是本身引进市场机制就是错误的，现在众说纷纭，莫衷一是。我在国家行政学院最近带了几个MP的学员，都是市局长，其中有位河北鄂州市的副市长，是位女市长，1970年出生，才30多岁，已经当了六年局级官员，她是专管医疗卫生，她在鄂州市搞了四年医疗体制改革，已经形成了鄂州模式，她这次学的是我们学院公共管理硕士，基本都是局级官员，最低要正处，大部分都是局级，我说她这个鄂州模式又是一种民改模式。我在接受很多记者采访时，说如果说我们医疗改革不成功的话，这个板子大概不能简单的打到公共服务市场化这里。公共服务市场化是西方国家在公共管理变革潮流中，一个非常重要的管理方法的变革。那么我认为我们在引进的时候，也可能发生了一些偏差，随时引发重大的争议。大家看到由对医疗、教育、住房制度改革的非议，似乎发展到中国改革开放以后第三次大规模的姓“资”与姓“社”的争论。现在没有邓小平这样的权力了，邓小平在世的时候不争论，一句话打住了，现在打不住。这次两会期间，胡锦涛总书记是3月6号在上海代表团的讲话，和温家宝总理在会后总理记者招待会上的讲话，两个最高领导人再次对改革做出表态。胡总书记说，中国要在行政时期坚定不移的推动改革开放。温家宝说，倒退是没有出路的。海外对他俩的讲话，尤其是最高层对这场改革争论新的表态。我的看法是两句话：目前中国发展进入一个非常关键的战略机遇期，这个战略机遇期在历史上并不是多见的，但是我们经过20年改革以后，同时进入一个改革的战略转折期，改革的战略转折期，如果说过去20年中国经济体制改革带动其他改革的话，从现在开始，可能行政机制改革，政府改革带动其他改革，改革的主轴可能发生变化。所以有时对这个医疗、教育、住房等关系民生问题的质疑引发对改革的整体争论。所以有人说中国目前的改革故事已经不复存在，不像1978年那个时候刚刚开始改革，邓小平发布的改革，人都拥护，绝大多数人拥护，原因很简单，由于当时的改革政策几乎每项政策出台，绝大多数老百姓都受惠，都获得利益，但是现在人们越来越发现，有些改革少数人获利，多数人承担了改革的成本。所以说对改革发生了质疑，现在中国进入了一个重构改革故事的时期。所以我想这些问题都与我们说的国外的公共服务市场化有关，与这个大题目有关。那么下午就想稍微细致的跟大家讨论这些大的题目。国外如何从传统的公共行政转到现在的公共管理。那么我要讨论大的三个问题，这个讲课可长可短，今天上午给国家行政市局长任职班讲的是公共治理与非政府组织的发展，那也是非常重要的题目。我讨论第一个问题就是，大家要从整体上把握和了解，从传统的公共行政到公共管理发展的过程。第二个问题我们要了解一下，行公共管理，这个行公共管理变革它的模式和渗透的主要内容。第三是我讲一下比较，就是说我们了解了国外公共管理变革以后，我们反过来再和中国这个行政改革做出比较，我们能得到哪些启示。讨论这么三个题目。如果有什么问题，我们可以随时讨论，因为我跟这个班级，大概这几年我每期都讲这个题目，我去年过春节以前，我在国家行政学院头一天我是给老挝的省长讲课，老挝，全来的省长、部长，留了一小时互动，第二天上午给日本的课长讲课，前面坐这位比较年轻的同志，日本的课长，上课的这个课，日本的课长相当于中国的哪一级官员，上课的课，知道吗，大家谁知道？就是日本的课长，就是上课这个课，这个课长行政职位相当于中国哪个职位啊？回答：处级。：对，处长。我两天给两个外国班上课，感受非常深刻，头天给老挝的部长省长讲课，留一个小时，我讲的是政务信息化，互动的时候，他们确实提出来不少问题，我说这些官员级别很高，穿着珠光宝气，那个女士手上全戴着大金戒指，金戒指上还镶着大宝石，戴四个，四个指上都有，戴着金项链，下面挂着是几个坠子，直插一个金箍棒，穿着珠光宝气，但是你和她一互动，你就感觉到她就是老挝的高级官员，视野、知识和其他一些国家有比较大的差距。但是我第二天给日本官员讲课，确实也把我吓了一跳，他们只来了到20多个人，都是课长，就相当于我们国内的处长，最后留一个小时提问和互动的时候，非常厉害，他对你讲课写字的纰漏，然后给你甩过来一个问题，都是我们国家核心问题，有时让你非常难回答。有一个处长给我提这样的问题，他说他在日本政府主要搞冶金管理的，他过去和中国冶金部打交道的时候，发现中国有很多专家型官员，对冶金行业非常熟悉，他认为这都是专家型的官员，但现在发现这些都没了，他说你们把这些专家型官员都弄到哪儿去了，我说我们现在这个冶金工业部本身早已不复存在，1998年以后就改了，直接管理工业的部委，绝大多数都撤销了，就保留了国防科国委，新组织信息产业部，其他都没了，我现在不过就在发改委里面，产业司里面有个冶金工业处，也就是五六个人吧，像这样的官员他不可能像原来冶金部有那样的专业化水平和素养。最后我们外事部讲，说日本选的这批官员，全是日本东京大学和早稻田大学毕业的高材生，到日本政府以后，现在提升处长这个职位，都是雄心勃勃，未来的高级职业文官的后备官员，所以他们对中国相当了解。所以我觉得虽然都是官员，但是官员和官员的素养差别很大，我的感觉就是像日本这样公务员素质，整体上能和我们香港高级官员的素质划等号，大体处在一个大致上。那么我也有感受。我昨天下午给西部，就是我们中国的西部的市局长讲课，和我今天上午给，包括国务院各部委，各地的市局长任职班这个官员，你也能感受到他是有差异的。所以我觉得官员的素养非常非常重要，所以我们首先要了解公共管理变革的过程，实际像我们北京市，我们在很多公共管理治理过程中都引进了国外的一些管理方法。第一章从公共行政到公共管理的发展从传统的公共行政到公共管理，如果你要把它分开来看的话，我想我们中国几个层面对这个过程进行一个解读。首先我们可以看，由传统的公共行政到公共管理变革，这时间段也就是20多年，但是20多年的变革，它引起了政府形态本身的改变，1978年12月邓小平在中国发布了改革开放，1979年元月，撒切尔夫人在英国上台执政，拉开了公共管理变革的序幕，跟中国改革开放几乎在一个历史起点上展开的，我们是1978年12月，他是1979年元月，在短短20多年的变革，首先引起了政府形态的改革。我把这个形态概括为四种，近代以西方为中心的政府形态转换，如果你做个理论概括的话，我认为首先经历过一个政治家政府，后来转变到官僚制政府，官僚制政府的时间最长，它大体是一个工业革命这样一个里程，那么第三个阶段是通过公共管理变革短短20多年，有人说出现了企业家形态的整合，因为它把大量的市场化管理机制引到公共管理中来，有人说政府不像传统的政府，倒像放大了的企业，到后来推动政府信息化，也变成一个电子网络政府。这四种政府形态，那么每种政府形态我们简单做一个描绘。比如说政治家政府，政治家政府在我看来也是一个叫政治家主导的政府。那么在那种政府形态下，它最大特色就是关于队伍，政务官和事务官没有分离，政党在竞选过程中，哪个政党选举获胜，哪个政党成为组阁，组阁意味着大组阁，我所有的人员都进政府，从内阁首相，各部部长，部长助理，市局长，处长，主要办事人员，我这个竞选获胜的政党人往头头竞争，过几年以后，我这个政党在议会选举中失败了，失败以后，我的人马统统从政府退出来，从首相、部长、部长助理、市局长、处长、主要办事人员，造成几年政府一次大换血。第1节四种政府形态与公共管理的发展１．四种政府形态○1．政治家范式政府大家想政府管理是一种专业，它需要工作的连续性，需要经验，需要积累，一个依靠政党的人员，他进到政府四年五年，刚懂得管理了，结果他所依靠的政党失败了，在选举失败了，他无奈退出来了，然后再上去把它全部选为新人。所以大家看，政治家政府最大的特征就是官员与政党在选举中的胜或者败共进退。政府管理形不成一支稳定的队伍，几年一次大换血，对政府管理造成巨大的混乱。○2．官僚制范式政府西方国家人很聪明，他们说这样政府管理没有稳定的时候，工作难有连续性，他说能不能想一种办法，这个不同的政党，众多议会就流于执政，这种政治运作的机制，我改变不了，但是我可以改变里头的具体方式。我每次政党选举胜或者败，我只更迭最核心的人物，我更迭首相，更迭部长，更迭部长助理，这么以下的官员，90％的官员我都要他在政府终身任职，通过考试、竞争，进入政府，给年轻人这个台阶上，在政治上保持中立，和政党他们完全脱钩。我是靠我这个管理国家的本事，治理国家的能力，我吃这碗饭，我和政治完全剥离，这样就形成了一个整个在国家公共管理、政府管理队伍中少量人属于政务官，绝大多数人都是事务官，政治上保持中立，政务官是随政党选举的胜或者败决定他的退或者进，政党选举胜了我就当部长去了，政党选举败了我就滚蛋了，我就走了。政务官像走马灯一样换，事务官终身在这个职位上任职，一个人大学毕业，考试进入政府，一步台阶一步台阶，还不能乱跨部门，乱调动，你像他干到离退休以前，干到高级职业文官，他的业务有多少精通，当然他最成功的只能达到副部长，政务次长，他永远达不到正部长，正部长是另一条道上的，那是参加政党活动，在政党选举中立下汗马功劳，他可能当部长，那与你没关系。如果你还不满足于当副部长，我还想干更大的职位，那好你退出职业文官，你退出这个队伍去，参加政党活动去。你在政党活动中立下了汗马功劳，搞不好你就可以当个正部长干干，但那个部长是走马灯。就这样的改革标志着官僚制这种政府形态出现，有一支稳定的职业文官队伍，在政治上是保持中立的，形成一个层级管理分明，权力执着，强调职业文官的专业化，职位的非人格化。所以我们看到这个科层制的，这样的官僚制政府，大体适应工业革命这样时代的要求。那么它在工业革命时期立下了汗马功劳，但是之所以到上世纪70年代末，要改革这个官僚制政府，也就证明官僚制政府它的弊端充分暴露出来，在某种意义上讲，它走到了尽头，所以我们才需要这些变革。○3．企业家范式政府可以说如果把官僚制政府这套治理模式看作是传统的公共行政的话，我们说从上世纪70年代开始的这条公共管理变革，主要是冲着官僚制管理的弊端而来，所以有了市场机制，在公共管理活动中讲成本，讲效益，讲投入，讲产出，把现代企业的管理理念、价值、方法，引入到公共管理中来。所以说这样的政府不像传统意义上的政府，倒像放大了的企业，所以有人把它叫做企业家形态的政府。但是我们看到这种政府形态，时间很短暂。○4．电子网络政府从上世纪90年代到互联网技术出现以后，西方国家把公共管理变革的成果，通过信息网络技术，把它固化下来，那么很快的出现了一个我们叫电子网络政府。就是在传统政府、实体政府、物理形态政府之外，借助网络出现一个虚拟化的政府。我可以这样说，尽管人们对这个虚拟化的政府认识并不一致，我举个例子，我去年4月份，我是代表中联部，我到突尼斯，专门讲中国政务的信息化。我到这个会上发现，人们用的概念都不一样，比如欧美专家来的，他们基本都用的叫电子政府，咱