以案卷审评为抓手全面推进依法行政

以案卷审评为抓手全面推进依法行政法制科魏其海党的十八大四中全会以来，依法治国理念已逐步成为人们共识，法治意识、法律观念逐步深入人心，人们依法维权的意识越来越强。作为行政执法部门，其执法风险越来越高，可以说依法行政已经是民心所向。因此，加强执法人员法治思维、法治方式的培养、教育和培训越来越迫切。这就要求我们要全面深入推进依法行政，持续加强食品药品法治建设，在一定程度上，促使我们认识新常态，适应新常态，引领新常态。毋庸讳言，法制工作的主要目标和主线，就是要“积极适应法治建设新常态，全力开创依法行政新局面”。一是强化法律意识。执法人员的法律意识是依法行政的基本条件。所以，对执法人员要加强法律至上意识的教育，强化依法行政的使命感，牢固树立社会主义法治理念。二是强化依法履职。依法行政要求我们执法人员运用法制方式处理和解决问题，依法履行职责，坚持法定职责必须为。把依法行政纳入执法人员培训的必修课，强化执法人员法治方式锻炼，提高执法人员依法办事的能力。三是强化培训机制。学习是法治素质和依法行政能力的基础。建立和完善执法人员学法制度，将法律学习常态化。加大对执法人员宪法和公共法律知识日常培训，新法律法规的专题培训，切实提高执法人员自觉运用法治思维和法治方式分析问题、解决问题、化解矛盾、定纷止争的能力。一、新诉讼法与我们直接相关的内容二、近几年来案卷审核的整体情况（或者说是综合评述）三、有关行政处罚程序的理解四、案卷制作的相关法律要求五、相关文书的式样（容易出现问题的相关文书）六、重要文书的制作七、相关制度的介绍一、新诉讼法与我们直接相关的内容最高人民法院4月27日发布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉（以下简称新法）若干问题的解释》（（法释〔2015〕9号），以下简称解释）。该解释对新修改的行政诉讼法增设的新制度、新规定进行了细化，并从５月１日起与新行政诉讼法同步实施。1.◆起诉期限--由三个月延至六个月新法第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”也就是说，当事人直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。涉及不动产的可延长至二十年。解释第二十六条第一款“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”这就要求我们，从2015年5月1日起，在查封扣押、当场行政处罚、行政处罚决定书等文书中，凡涉及行政诉讼的，都要注明“……行政复议，也可以于6个月内依法向_______人民法院起诉”而不再是3个月内。2.◆增加调解制度--有无到有新法规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外”。不是不能调解，而是有条件地调解。为了解决审理难,新法虽然没有改变原行政诉讼法关于法院审理行政案件不适用调解的规定,但又特别规定“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”而且规定,调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。《行政诉讼法》的立法目的。行政诉讼是为了保护公民的权利不受行政机关的侵害。有权利必须有救济,这是基本的法律规律。在保护公民权利的同时,也就要对行政机关是否依法行使权力进行监督,二者是一件事的两面,不可分割。但是,行政诉讼保护公民权利的特点是:公民认为行政机关侵害其权利,但行政机关并不认为侵害,由此产生行政争议,公民不服,遂向司法机关起诉,由法院对争议作出裁判。通过解决行政争议,保护公民权利,监督行政机关,这是对行政诉讼的功能定位，也是立法目的所在。也正因为行政诉讼是通过解决争议进行的,因而它也有了调解的可能。本次修改,加上了“解决行政争议”的立法目的,使表达更为准确。关于调解的处理。原《行政诉讼法》规定,人民法院审理行政案件,不适用调解。这一观念原盛行于欧洲大陆法系国家,以为行政机关只能严格执行法律,没有调解的余地。但实际上,行政机关执法时的裁量权,其范围日益拓展,执法中发生争议时,在裁量权范围内,以和为贵,进行调解是完全可以且是有利无害的。新《行政诉讼法》第六十条增加了对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解的规定,是符合法治现状的,有利于促进社会和谐。当然,对行政争议进行调解时,与民事调解不同,必须遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和私人合法权益。3.◆行政首长出庭应诉--“告官不见官”怪现象成历史新法第三条规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这是一条极具中国特色的规定,要求行政机关负责人应当出庭应诉,这在世界上恐怕也是唯一的规定。行政负责人出庭应诉,将有利于解决行政争议。同时,考虑到工作繁重,不能每次都出庭应诉,因而也允许委托行政机关相应的的工作人员出庭,当然,也不排斥其聘请律师。解释第五条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。”针对行政机关负责人出庭应诉这一新制度，解释作了两项规定，一是明确行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。二是行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。4.◆复议机关是共同被告--行政争议纳入行政复议法制轨道新法明确规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。解释第六条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第七条“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”简单地说，无论当事人“告与否”，人民法院都将列为共同被告。5.◆可拘留拒不执行的行政机关直接责任人针对执行难问题，即行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，新法增加三项规定：一是对行政机关负责人按日罚款；二是将拒绝履行的情况予以公告；三是社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。“虽然拘留会慎重使用，但直接按日罚行政机关负责人、在媒体上进行公示，还是非常有力度的。行政机关负责人碍于面子和社会舆论压力，肯定会积极履行的。”姜明安说。6.◆告政府不再限定“具体行政行为”新法第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”第六十四条人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。第一百零一条将本法相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”对行政规范性文件的一并审查。新《行政诉讼法》在审查行政行为的同时,首次明确人民法院可以一并审查据以作出行政行为的行政规范性文件的合法性,从而赋予人民法院就行政规范性文件是否合法的独立判断权。与对具体行政行为的审查不同,人民法院在认为行政规范性文件违法的情况下,虽不能直接宣告其违法,但有送请有关机关解释和确认的权力,这有利于加强对行政规范性文件的监督,有利于提升行政立法质量。解释第二十条公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。第二十一条规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。此次修改将“具体行政行为”改为“行政行为”为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审，对行政合同案件的受理等。在规范性文件一并审查方面，解释强调，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。总的来看，解释注重对行政相对人诉讼权利和实体权利的充分保障，注重对行政机关依法应诉和依法行使职权的有效监督，注重对行政争议以及与行政争议相关的民事争议的实质解决。延伸学习《中华人民共和国行政诉讼法》修改前后对照表二、近几年来案卷审核的整体情况（或者是综合评述）近几年来，全市系统执法案卷质量逐年提高，行政执法水平明显提升，保证了法律法规的正确实施，树立了食品药品执法部门的良好形象。（一）成效明显1.程序意识明显增强。“重实体、轻程序”现象少了，绝大部分案卷能够按照法律法规的规定，遵循立案审批、调查取证、告知陈述申辩权或听证权、及时送达等法定程序。特别是在时限方面，没有超期办理的现象。2.执法行为逐步规范。总体来看，案件调查事实清楚，证据确凿、充分，适用法律法规条款正确；立案、调查取证、审查决定、告知、送达、执行等程序完备，所需法律文书齐全，案卷制作的规范程度较以往有较大提高。3.执法能力不断提高。执法文书能够使用准确的法律语言，适用标准的文书格式；案件办理能够准确把握处罚幅度，适用法律法规基本准确；执法的责任意识、服务意识进一步增强，基本上杜绝了违法行政行为，做到文明执法。案卷反映出执法人员的法律素养和学法用法能力在不断提高。（二）仍需改进虽然行政执法案卷质量稳步提升，但也存在一些不容忽视的问题，需要在今后的执法过程中加以规范和改进。1．实体内容方面。一是适用依据不够准确。部分案卷未注明具体条、款、项或条、款、项引用不准确；部分案卷填写法律法规名称正确，但适用条款不具体。二是自由裁量权行使不当。需减轻或者从轻处罚的，或者应当从重处罚的，所附证据不充分，随意性较大；部分案卷没有体现适用《河南省食品药品监督管理局行政处罚案件裁量标准》等（主要表现在《案件调查终结报告》）的内容。2．执法程序方面。一是办案程序不规范。部分卷宗记录显示办案顺序出现错误。二是履行告知义务不规范。没有告知当事人对不合格报告书有申请复验的权利或者告知的不清楚、不具体。三是证据收集不规范。部分案卷收集证据种类单一，偏重当事人供述作为案件的主要证据，对证明力较强的现场照片、现场见证人的证言等原始证据、直接证据取证少，证据不能相互印证，无法形成有效的证据链（主要表现在食品卷方面）。3．执法文书方面。一是文书制作不规范。固定格式文书的有关项目未用杠线划去；案卷相关材料复印件未注明“此件由×××提供，经核对与原件相同”的字样或者文字说明或者签名或印章；《询问调查笔录》和《现场调查笔录》记录过于简单，案由填写不规范、不完整，部分案卷被调查人签字不规范（没有顶格或者完全顶格：顶左顶上）；案卷中被涂改的部分未按手印或是签名。二是文书送达不规范。部分案卷缺少送达回执或者送达回执中送达人、送达时间和送达地点填写不完整。具体地，处罚案卷存在如下突出问题1、现场采取的措施：记录不准确、不完整。正确的表述是：我局执法人员依法对该批“物品”采取了扣押措施并拍照取证。照相是瞬间行为，是一个时间点，比如，现场取证时应及时抓拍证据。2、法律条款的引用：引用不准确、非原文。原则上按顺序从小到大，如违法了三十九条第几款和四十一条第几款，应先写第三十九条，一般不先写第四十一条。引用法律条款必须是原文，标点符号和格式都要和原文一致。如“二千以上二万元以下”的罚款，写成2000元以上20000元以下的罚款。