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第一讲西方行政管理演进的传统理论阶段第一小组：何氏姮马元喜主讲人：马元喜2018年4月10日一、传统行政管理主要理论内容（1）初期（3）衰落二、传统公共行政理论的反思1、西方行政学传统理论产生的现实基础：19世纪,西方早期行政面临三大问题：一是行政系统靠个人效忠性的“庇护——依附”关系维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败；二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下；三是“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。（弊端：腐败、效能低、缺乏专业技术、政府不稳定性）一、传统公共行政主要理论内容2、19世纪英美针对早起行政实践弊端进行改革的实践活动：1854年英国《诺思科特—特里威廉报告》（《诺—屈报告》）：公开考试、平等竞争、择优录用、功绩晋升、行政中立、量才使用；1883年美国《彭德尔顿法案》（文官法）：职位按比例分配、竞争性考试、择优录用、试用期。（1）威尔逊的政行两分思想（2）韦伯的官僚制理论（3）泰勒的科学管理原理（4）法约尔的一般管理理论（5）怀特的理论行政学思想（6）古利克的一体化行政思想（7）厄威克的系统化行政管理原则（8）福莱特的动态行政管理理论“西方行政学理论初创时期的主要思想及在此基础上构建起来的系统性理论构成西方行政管理学发展的传统阶段。”（1）威尔逊的政行两分思想就问题导向而言，威尔逊行政学理论产生的基础立足于对自由放任主义的反动。（自由主义——新个人主义思潮——资本巨头左右议会决策立法权威望下降——社会公共事务增多——中产阶级掀起新民主运动——行政力量被民主运动视为有效控制资本巨头垄断权力的工具）1887年美国的威尔逊发表了《行政学研究》一文，标志着公共行政科学的肇始。威尔逊的贡献在于他提出的政行二分原则，构成了“美国公共行政的圣经”，成为现代公共行政的逻辑起点，这就必然要求重新构建和规划公共组织。托马斯·伍德罗·威尔逊，1856年12月28日－1924年2月3日，美国第28任总统。威尔逊是唯一一名拥有哲学博士头衔的美国总统（法学博士衔除外），也是唯一一名任总统以前曾在新泽西州担任公职的美国总统。1919年，威尔逊被授予诺贝尔和平奖。威尔逊着力解决行政管理工作迫切需要科学理论支撑的问题，“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使各种职责都获得尽责的美名”，主张将政治与行政严格分离，政策问题（属于政治家活动领域）与行政问题（属于技术性职员领域）是严格分离的，政治官员应当负责制定政策，行政部门则应负责执行政策。行政是中立的与无党派的，任何决策或政策都与行政中的个人无关，行政可以为任何政治领导人提供同样的服务。政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决政党分赃制的许多弊病。人事行政管理思想（注重政府官员的素质问题）与行政监督思想（公共舆论的监督）威尔逊的政行两分思想简评通过论证国家行政管理和建立行政科学的必要性，较为准确地揭示了行政学研究的对象和实质，明确提出了行政了研究的目的和任务，加之对行政学研究应该遵循的方法论原则提出了独到见解，对目前我们行政学研究和全面深化改革开放有着不可忽视的启发和借鉴意义。没有真正地深入到行政管理内部的技术性细节问题，和古德诺一样，深受时代和所代表中产阶级利益的局限，只是完成了行政学研究的“起步”阶段。威尔逊政行两分思想的发展继威尔逊之后，古德诺进一步发展了政治—行政二分法理论。1900年，他出版了名著《政治与行政》，更为全面、系统地论述了政治—行政二分法理论。古德诺认为，所有政府系统都有两种基本的功能，分别称之为“政治”与“行政”。“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。古德诺(FrankJ.Goodnow,1859-1939），美国著名行政学家、政治学家和法学家。曾任哥伦比亚大学教授、霍普金斯大学校长、美国政治学会第一任会长。韦伯对组织形式的研究缘起于对“人们为什么会服从命令，会按他们被告知的那样去行事”这样有关合法统治与权威类型基本问题的回答，基于三种权威出现了三种不同的组织形式，韦伯认为只有合法合理组织才能作为行政管理的组织基础。在公共行政管理理论发展的传统阶段，韦伯的突出贡献在于他系统地提出基于欧洲资本主义工业化时代的理想的行政组织体系理论，即官僚制理论。韦伯对官僚制理论的研究是以合理性和合法性这一中心概念为学理预设的，在他看来，个人及其行为是进行经验性科学分析的基本单位，个人行为应当是合理的，而在社会结构和秩序层面则是合法化问题。马克斯·韦伯（MaxWeber,1864－1920）是对西方古典管理理论的确立做出杰出贡献的德国著名社会学家和哲学家，“组织理论之父”。（2）韦伯的官僚制理论韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系，从而他对一个体系的认识排除了基本的价值判断，把合理性看成人们是否在信仰上认可，而不是他们对事实的价值判断。基于此任何组织都是以某种形式的权威作为基础的。主要有三种权威形式：传统型权威、魅力型权威、法理型权威。在韦伯看来，只有与法理型权威相适应的组织形式才是理想的组织形式，它就是官僚制。官僚制具有以下基本特征：规制导向、等级制、非人格化、职业化、全职化、专业化。官僚制体系的六项基本原则：固定和法定的管辖范围、公职等级制和权力等级化、现代公职管理建立在保存书面文件基础上、公职管理以全面而专门的训练为先决条件、官方活动要求官员完全发挥工作能力、在制定一般性规范后，管理工作应该是稳定的、完整的和可以被学习的。如果在政行二分前提下思考韦伯的官僚制，就不难看出近代社会发展是一个合理化的进程，在一些具体的领域，这些合理化则表现为工具理性的生成过程，对于公共行政而言，行政作为政治的工具，它唯一追求的就是高效，官僚行政如同机械化生产方式一样，最能体现行政对于政治的价值，因而官僚制组织最能体现理想的行政管理体系，也是大规模组织的合理形式。韦伯的官僚制理论简评就社会政治意义而言，伴随着德国工业化高速发展，德国旧的社会结构正在迅速瓦解，新的社会结构正在成长之中，韦伯以明锐的眼光意识到此时一个重要的问题就是使组织合理化，以此为新的资本主义国家政府管理和企业管理提供所需的效率；就学术意义而言，韦伯最早对社会生活中的组织现象进行系统研究，其三种组织形态划分、组织形态与权威性质结合起来分析的理论框架、对官僚制组织的功能，结构，管理方法进行比较详细的分析，揭示了行政组织中的管理原则和特征，例如关于分级节制、工作报酬等问题论述以及认为行政管理就是追求效率的理论贡献，反映了新兴资本主义生产方式所需要的价值观念和管理观念。韦伯理论存在的问题在于对官僚组织的分析偏重静态研究，过分强调层级节制体制，忽视下级人员的主动性和积极性，而且缺乏组织与外部环境互动的探讨，偏重对组织内部和管理结构的分析；过分强调专业分工和职能权限划分忽视了宏观协调的问题；过分强调人员稳定，容易导致组织懒惰性。总之，韦伯的理论为正式组织提供了良好指导，其生命力和影响是持久的。（3）泰勒的科学管理原理19世纪末20世纪初的美国，工业化发展已经达到了相当高的程度，一方面生产规模和科学技术迅速发展，社会物质财富迅速增加；另一方面竞争日益加剧，人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术，劳动生产率增长缓慢，同时劳资关系日趋紧张，工人缺乏生产积极性。如何真正有效地提高劳动生产率，就成为各个企业共同关心的问题。科学管理理论即微观管理主义，科学管理的根本目的是谋求高效率，泰勒认为，谋求高效率是雇主和雇员达到共同富裕的基础，为此应将高工资与低劳动成本统一起来，并通过扩大再生产，促进生产的发展。要达到最高工作效率的重要手段就是使用科学化的、标准化的管理方法取代过去的经验管理，意指发现“一种最佳工作方式”。弗雷德里克·温斯洛·泰勒（FrederickWinslowTaylor，1856-1915）是美国著名管理学家，经济学家，被后世称为“科学管理之父”。《科学管理原理》的重要观点：科学管理的中心问题是提高劳动生产率，泰勒认为，提高生产率的前提是必须制定出“合理的日工作量”。为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”，所谓第一流的工人指的是适合于其工作而又愿意努力的人，而非体力超过常人的“超人”。用科学的方法而不是经验对工人的操作方法、使用工具、劳动及休息时间的搭配、机器的安排、作业环境的布置等进行分析，消除各种不合理因素，这是企业管理当局的首要责任。采用“差别计件制”的刺激性付酬制度，以此来督促和鼓励工人完成和超过定额，后提出“任务和奖金工资制”：工人无论生产量高低，都有一个保证的日工资，如果工人完成了任务，就能获得奖金。把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法，计划部门主要根据调查研究的结果，制定出有科学依据的定额和标准化的操作方法和工具，从而制定出计划并发布指示和命令；现场的工人和工长则从事执行的职能，即按照计划部门制定的操作方法和指示，使用规定的标准化的工具，从事实际操作，不得自行改变。把管理工作细分，使每个工长只承担一种职能。泰勒设计出了八个职能工长代替原来的一个工长，这种职能管理的思想为以后职能部门的建立和管理的专业化提供了参考。在组织机构的管理控制上实行例外原则，企业的高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去处理，而自己只保留对例外事项（即重要事项）的决策和监督权。泰勒的科学管理原理简评尽管泰勒所开创的科学管理理论是针对企业管理的，但是政治与行政的分离强调行政管理事务的非政治化，使得行政事务在这一点上能够运用科学管理的原理和原则成为可能，所以科学管理理论逐渐被运用到政府行政管理实践中。（1910-1940年美国政府的实践印证了这一点）科学管理将管理个人经验和人格化的管理推向科学理性、专业化、普遍化，与政治—行政二分法具有内在的结合点，而且也与韦伯的官僚制理论具有相通的精神气质。泰勒认为在科学管理中并不存在什么固定不变的东西这种精神和高度值得学习（理论常青）。（4）法约尔的一般管理理论《工业管理与一般管理》的理论内容：与同时代的美国管理科学家泰勒不同，法约尔所关心的不是作业现场的操作效率问题，他是在总经理的位置上看待管理问题的，并且认为他的管理理论不仅适用于公、私企业，而且也适用于军政机关和宗教组织等，所以他把自己的理论叫做“一般管理理论”。管理的定义：法约尔关于管理的定义是通过将经营与管理进行比较并对管理活动的要素进行分析来揭示的。法约尔认为经营和管理是两个不同的概念：经营：指导或引导一个组织趋向一个目标，经营包括六种活动：技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动、管理活动；管理：由计划、组织、指挥、协调、控制构成。管理的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制。管理的一般原则劳动分工、权力和责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集中（集中化管理）、等级序列、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结14点原则。亨利·法约尔(HenriFayol，1841—1925)，古典管理理论的主要代表人之一，亦为管理过程学派的创始人。（5）怀特的理论行政学思想在怀特之前的威尔逊、古德诺、泰勒、法约尔等人都是从不同的侧面，在各自的领域中，为西方行政学的创立作出了巨大的贡献，他们对行政管理的研究还不全面和系统，他们研究的那个领域或者是政府管理的边缘，或者只是政府管理理论中的一部分。他们的研究成果还只是为行政学理论的最终形成积累素材、提示方法和奠定基础。而没有形成完整的学科。开创性地提出行政学的理论体系，并完成行政学研究系统化这一历史性任务的，就是著名的美国行政学家伦纳德·D·怀特，行政学在他手中才真正赢得了作为一门独立学科的地位。伦纳德·D·怀特（1891——1958）美国行政学家，历史学家，西方行政学奠基人，于1926年出版了被视为世界各国公认的第一本大学行政学教科书——《行政学导论》。怀特于1926年出版的著