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依法行政建设法治政府中共甘肃省委党校徐世平副教授讲座的基本内容•一、建设法治政府的重大意义•二、法治政府的基本功能•三、建设法治政府的发展轨迹•四、建设法治政府的基本内涵•五、建设法治政府的基本要求《全面推进依法行政实施纲要》•2004年3月国务院•《纲要》系统规划了我国依法行政的实施蓝图，明确提出了建设法治政府的宏伟目标。•明确提出了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是指导各级政府依法行政的纲领性文件。《纲要》的内容（一）•一、全面推进依法行政的重要性和紧迫性•二、全面推进依法行政的指导思想和目标•三、依法行政的基本原则和基本要求《纲要》的内容（二）•四、转变政府职能，深化行政管理体制改革•五、建立健全科学民主决策机制•六、提高制度建设质量•七、理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为《纲要》的内容（三）•八、积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制•九、完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督•十、不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力•十一、提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导法治•法治的核心是：•1、控制政府权力•2、保护人民权利。一、建设法治政府的重大意义•第一，建设法治政府，是贯彻“三个代表”重要思想，维护最广大人民群众利益的本质要求。•第二，建设法治政府，是适应改革开放新形势，完善社会主义市场经济体制的迫切需要。•第三，建设法治政府，是加强政府自身建设，提高行政管理水平的根本途径。•第四，建设法治政府，是落实依法治国方略，推进社会主义民主法制建设的重要内容。二、法治政府的基本功能•法治政府的三个功能•第一个功能，降低经济运行成本，增强经济透明度。•第二个功能，增加政府治理能力，使政府既民主又强有力。•第三个功能，转变政府职能，从原来的领导者变为监管者，要求从运动员变为裁判员。三、建设法治政府的发展轨迹•1、1993年3月，国务院明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。这是我国政府第一次正式提出依法行政。•2、1997年9月，党的十五大将“依法治国”确立为治国基本方略，提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务。•3、1999年3月，“中华人民共和国实行依法治国、建设社会主义法治国家”载入宪法。•4、2002年11月，党的十六大将“社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”，作为全面建设小康社会的重要目标。•5、2004年3月，国务院制定发布了《全面推进依法行政实施纲要》。•6、2007年10月，党的十七大明确提出，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，对加强社会主义法治建设作出了全面部署。•7、2010年底，中国特色社会主义法律体系形成。这意味着政府已经有法可依。中央对法治政府的期望——屡战屡退•1、2004年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，郑重承诺:经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。•2、2012年11月8日，十八大：在2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。在第二个目标中，2020年法治政府基本建成。十八大的表述•具体表述是：“人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”为什么呢？•这说明现任党和国家领导人更加理性，更加审慎。•也说明法治政府基本建成是一个极其伟大的目标，但是建设的过程又将是极其复杂，难以在短期内建成。•在我看来，2020年建成法治政府仍然是一个极其伟大的目标，当然也是非常困难的。中国政府最高领导人的最新表述•2012年11月21日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强主持召开全国综合配套改革试点工作座谈会并作重要讲话。•李克强指出：“体制改革与法治建设相辅相成，推进改革要依法行事，善于运用法治思维和法治方式，规范改革程序，成熟的改革经验可按程序上升到法规和法律，用法制巩固改革成果。改革要有灵活度，鼓励先行先试，在法律框架内的要大胆推进。改革过程中，要更加注重权利公平、机会公平、规则公平，使所有人都能通过自己的努力获得应有利益。”四、建设法治政府的基本内涵•时间要求：全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。•具体表现：法治政府的目标可体现在政府职能、行政立法、履行法律、行政决策、矛盾化解、行政监督和法治观念等七个方面。（动态过程）•具体目标：具体目标是守法政府、廉价政府、诚信政府、透明政府和责任政府。（价值体系）（一）守法政府•基本内涵•守法政府是法治政府的首要目标。在法治社会，善意不等于合法。执政为民，体现了目的的正当性，但其实现还必须谋求手段和程序的合法性，不断提高法律上的执政能力，善于运用法律规则处理和解决问题。根本依据•政府应守法的根本依据是人民主权原则。人民通过宪法和法律赋予国家权力，国家则只能根据宪法和法律来管理社会。•政府守法的基本制度，是人民代表大会制度。政府由人民代表大会选举产生，对人民代表大会负责并报告工作，执行人民代表大会的法律、法规和决议。基本要求（一）•政府守法，要求政府机关及其公务员必须养成崇尚法律的观念和习惯，把政府行为置于法律的监控之下。政府是游戏活动的参与者，而不是游戏规则的创制者、游戏纠纷的裁决者。在政府与公众之间，规则的创制者是国家权力机关，纠纷的裁决者是国家司法机关。基本要求（二）•政府守法，要求政府坚持无法律即无行政和法无明文禁止即公民自由的法治原则。《中华人民共和国国务院组织法》（１９８２年）•第九条规定：“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。”•事实上，国务院各部委的部长大都多于5人。以发改委为例•2013年3月14日，其部长1人，张平，副主任有解振华、朱之鑫、孙志刚、徐宪平、张晓强、杜鹰、穆虹、刘铁男、连维良、胡祖才，10个副主任。纪检组长刘晓滨。以财政部为例•部长谢旭人，副部长李勇、王军、张少春、朱光耀、王保安，5个人。纪检组长刘建华，还有四个部长助理，刘红薇、胡静林、余蔚平、郑晓松。以外交部为例•部长杨洁篪，副部长张志军（负责常务工作的副部长）、张业遂、崔天凯、傅莹、宋涛、翟隽、程国平、谢杭生8人，部长助理张昆生、张明、马朝旭、乐玉成4人。人力资源和社会保障部•部长尹蔚民，副部长杨志明、杨士秋、王晓初、何宪、胡晓义、信长星、张建国、邱小平，共8人，还有袁彦鹏，是中央纪委驻人力资源和社会保障部纪检组组长。外部标识•中国银行业监督管理委员会的属性政府部门名称•有51个字的“新疆维吾尔自治区乌鲁木齐国家高新技术产业开发区社会管理综合治理委员会学校及周边治安综合治理工作领导小组”•37个字的“广西壮族自治区综合治理委员会刑满释放解除劳教人员安置帮教工作协调小组办公室”•63个字的“湖北省恩施土家族苗族自治州巴东县神农溪旅游景区国家5A级新旅游项目开发区景区管理综合治理委员会景区及周边治安综合治理工作领导小组”。如何看待•实际上反映的是政府管理科学化的程度，反映的是依法行政的水平。（二）廉价政府•在现代社会，政府的活动其实并不是行使公共权力的行为，而是提供公共服务的行为。这种公共服务区别于私人服务的本质特点，在于它的无偿性。这就决定了政府的服务应当是一种无偿服务，政府应当是一个廉价政府。•廉价政府之所以是建设法治政府的具体目标，不在于公共服务区别于私人服务，而在于无偿性、公共性是区别法治政府和专制政府的分水岭。廉价政府：政府的规模要小，公务员的规模要小。•第7次规模较大的政府机构改革•《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》通过•赞成2875票，反对56票，弃权26票。中央政府规模•国务院组成部门减少至25个。•还有国务院办公厅•直属特设机构，国资委•直属机构如海关总署、税务总局统计局、林业局等14个•办事机构如研究室、法制办公室、港澳办公室、侨务办公室4个•直属事业单位13个，包括三个会，社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会、气象局、地震局、国家行政学院、发展研究中心、工程院、社会科学院、科学院、新华通讯社。中央政府规模•上述机构相加，25部委+1办+1特设+14直属机构+4办事+13事业=58个。国外借鉴•2008年的统计•美国的部级机构仅15个、英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。甘肃省公务员的规模•甘肃省人口规模2600万人。•公务员约50万人•事业单位专业技术人员50多万人•二者相加100至110万人。•这表明，中国公民的负担是很重的。约26人中国百姓负担着1个财政供养的人口。（三）诚信政府•诚实守信，要求政府有诺必践。在法治社会，个人之间的承诺兑现，可以通过对方所信任的第三人或保证金来担保。政府的诺言要取得公众的信任，也需要守诺的保证，甚至更需要可靠的保证。•政府诺言的保证人，只能是法律和制度。“这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（《邓小平文选》，第137页）。华南虎事件•2007年10月，陕西镇坪县农民周正龙称自己拍到了野生华南虎后，为尽快发布这一重大喜讯，陕西镇坪县政府部门没有顾及动物管理站站长李评关于照片真实性的质疑，越级直接上报到陕西省林业厅，陕西省林业厅很快便对公众发布信息。周正龙，52岁，农民，曾经是猎人，2006年担任陕西省华南虎调查队的向导。据陕西省林业厅12日公布，周正龙在2007年10月3日在镇坪县山上拍摄到了野生华南虎照片。•2007年11月，有网友贴出华南虎年画，许多人坚信假虎已经现形。•此时，陕西省林业厅信息宣传中心主任关克在网上发表《是什么把真老虎变成了纸老虎》一文，为周正龙辩护。•陕西省林业厅副厅长朱巨龙更是以乌纱帽担保，表示如果照片有假，他将第一个引咎辞职。中科院植物研究所首席研究员傅德志表示，敢以脑袋担保照片有假。1952年生，博士生导师。中国科学院植物研究所种子植物分类学创新研究组首席研究员，中国植物学会植物分类与系统学专业委员会主任，国家土地资源部国家特邀国土资源监察专员。•国家林业局两次表态，国家林业局不会越位鉴定照片，并召开新闻发布会宣布，已经说服陕西省林业厅负责鉴定，这让公众一片哗然。•与此同时，民间自发的“打虎”行动逐步升级。2008年1月，华南虎年画生产商向法院起诉周正龙侵权，事件进入司法程序。•之后，法律专家郝劲松向国家林业局举报，要求对陕西省林业厅的失职及周正龙的造假进行查处，并要求国家林业局在法定期限内答复，主管部门终于退至无路可退之境。•吴平(镇坪县县长)：•盛世出国虎，虎啸振国威。如果不是现在太平盛世，不是国家加大对生态环境的保护，投入大量的资金退耕还林等等，你不可能有老虎的出现，它不是一个简单的问题，我觉得是这样。•2008年6月29日上午，陕西省新闻办召开新闻发布会，陕西省政府新闻发言人、省政府办公厅负责人徐春华，省公安厅新闻发言人、副厅长白少康，省监察厅新闻发言人、副厅长岳崇应邀发布了“华南虎照片事件”调查处理的有关情况，并回答了记者提问。处理结果•经查实，周正龙拍摄的“华南虎”照片是一个用老虎画拍摄的假虎照。•目前，周正龙已经被公安机关以涉嫌诈骗罪报请检察机关批准逮捕。•经省政府批准，省监察厅决定撤销省林业厅做出的“经鉴定周正龙提供的华南虎照片是真实的”和“对周正龙奖励两万元”的行政决定，对省林业厅和镇坪县13名相关公务人员作出了严肃处理。•相关公务人员在“华南虎照片事件”中工作极不负责任，作风极端草率，违规违纪行为极其严重。经省政府批准，监察机关对省林业厅和镇坪县13名相关公务人员作出了严肃处理。对镇坪县县长吴平进行诫勉谈话；对镇坪县副县长杨高给予行政警告处分；对镇坪县林业局局长覃大鹏、经贸局局长谢坤元分别给予行政记大过处分，县政府已决定提请县人大常委会免去其局长职务；县野生