依法行政与文明执法

依法行政与文明执法在城管执法培训班上的发言郭林书2009-12借此次培训班的机会，谈一下自己对依法行政与文明执法的认识，供大家在学习、执法实践中参考。计划谈三个问题：一、文明与法治二、依法行政与文明执法三、如何做到既依法行政又文明执法一、文明与法治（一）文明的含义文明，是与野蛮相对应的，是指人类进入开化状态。野蛮，指蒙昧，不开化，蛮横霸道、不讲道理，作风粗暴、态度蛮横。日常说一个人野蛮时，都好说此人没文化，缺乏教养，缺乏理性，四六不懂。文明执法与否，不是体现在目的，而是采取的行政措施或者手段。（二）法治的含义。法治可从十个层面界定。但其关键性要素主要有两点：一是法律由人民制定，是切实维护人民的利益和体现人民意志的良法；二是法律主要是用来治理权力及制约掌权者的。法治本身的含义就是掌权者可以在万民之上，但它必须在法律之下。法治是与人治相对立的。人治的基本精神在于：法自权出；权大于法；人高于法；责任失衡，治人者享有公开的特权，且很少责任；立法等差，把人的身份等级法律化（刑不上大夫）。法治的基本要求是：权自法出（权力来源于法律的授权）；法大于权；人从于法；违法有责；立法公平（无特权）。在法治国家，公务员是人民的公仆，是为人民服务的。我国宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。行政权的行使主体与行政权的归属是两个不同的概念。行政机关是行政权力的行使主体，但是不是行政权力的所有者，行政权力的所有这是全体公民。公务员在行政管理活动中虽然代表国家执行公务，但其权力是人民授予的，属于所在的职位，而不属于个人。如果执法人员缺乏法治理念，行政意识，认为自己是管理者，是管理人民的，是官老爷，当然在执法中就不会给相对人讲道理，不会注意态度、方式、方法。政府和公务员的管理职权，是人民通过法律的形式授予的，而不是政府和公务员自身的，人民授予政府权力，是为了让政府替人民管理国家事务，造福人民的，换句话说，是为人民服务的。仆人哪有向主人发火、耍态度的。作为人民仆人的“公务员”对于主人要有忍让之心。执法人员的法律意识如何，是否具有法制观念，是影响行政执法人员能否依法行政的关键。法律意识包括法律知识（不了解暂扣和对证据登记保存的区别；决定权与执行权的区别）、法律观念（法律至上、法律优先、法律保留、合理执法）、法律观点（规则）。法律知识是法律意识的基础；法律观点是法律意识的灵魂；法律观念是法律意识的表现形式。因此，要提高行政执法人员的法律意识，首先就要学法、知法。法治与法制是有原则区别的。重视立法、重视法律不等于有了法制，有了法制也不等于就有了法治，不等于有“依法治国”的实现。法治需要借助法制，但他们并不是一回事。民主与法制的关系。民主是法制的基础，法制是为了保证民主，而要享有民主，必须有法制，两者之间是辩证关系。没有民主的法制，就是政治独裁。二、文明执法与依法行政法律本身就是人类社会进入文明时代的产物。法治国家，由人治变为法治。（一）依法行政，无法定概念。不同学者有不同的表述。依法行政的基本含义，是政府必须依法行使行政权力或从事行政管理活动。如果从实质意义上理解，就是保护公民权利，规范政府行为。依法行政是一个综合性的概念，它不仅指政府依法办事这一工具概念，还应理解为制度、操作原则、程序以及观念，因此，有人将依法行政称之为行政法治。曹康泰：依法行政，概括起来讲，是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的法律责任。任中杰：依法行政，是指国家的一切行政管理活动都必须严格依法进行。中宣部、人事部、司法部《公务员依法行政读本》：依法行政，是指一切行政活动都必须符合法律的规定，依法进行。(二)依法行政的实质（本质）。不同学者或者教材上也有不同的表述。例如：依法行政的根本含义，是要用法来管理社会，而不是用法统治行政相对人，行政相对人与行政机关在同一管理规范之下，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。曹康泰：依法行政的本质，是依法规范、约束行政权力。即三是三不是：依法行政是依法治权，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治己，不是依法治别人。从依法行政角度和正当程序的要求，行政机关要证明自己的行为合法、合理，就应当说明自己行为所依据的实事、依据、理由，作出不利于当事人决定之前，要告知当事人，给当事人陈述、申辩的机会，听取当事人的意见，当事人说的对的，行政执法人员应当采纳。电视上曝光的交管人员罚款的问题，就是典型的例子。一开始要罚50元，当事人问为何要罚款？执法人员不但不说明违法事实、处罚依据、裁量的理由，立即变成罚款100元。城管人员执法也有类似例子，不问三七二十一，上去就将商户的蔬菜推翻在地，或者将秤盘拿走。有的无执法证，有执法证的也不出示，不向当事人不表明身份，就发号施令。（三）依法行政的前提，或者理论基础是民主宪政制度和法治。民主宪政制是与君主制对立的。民主一词起源于古希腊，他由人民和统治构成，基本含义是由人民来统治。民主可分为两大模式，直接民主制和代议民主制。民主作为一种政治制度，其核心是人民当家作主，国家的一切权力属于人民，人民委托少数人组成一定的机构代行国家权力，人民通过法律规定国家权力的来源、运行过程及归属，国家权力应受人民的监督。宪政意味着政府要受法的制约，政府是有限政府，即只有人民同意授予他的权力并只为了人民同意的目的，人民的基本权利受宪法保障。宪政还意味着要求独立的司法监督，以保障政府不偏离宪法的规定，保证权力的分立以及个人不受侵犯。（四）依法行政的原则包括：1、法律优位原则；（不抵触原则）2、法律保留原则；3、人性尊严原则；4、平等原则；5、信赖保护原则；6、比例原则；（案例）7、禁止不当联结原则；8、诚实信用原则；9、明确性原则；10、期待可能性原则；11、行政效率原则。（五）依法行政与以法行政的区别。以法行政是政府以法律为工具和手段治理国家和百姓，实质是政府高于人民，人民服从政府。依法行政是人民的利益高于政府的意志，按人民的意志办事，按照法律赋予行政机关的权力，为人民谋福利。（六）依法行政与文明执法的关系从上述对依法行政的分析可知，文明执法本来就是依法行政的应有之意，行政执法人员只要严格按照法律、法规的规定执法，其执法行为一定是文明的，不会出现野蛮执法问题。换句话说，凡是执法人员不文明执法的，一定是未严格按照法律、法规的规定执法。严格执法与文明执法并不矛盾。对违法行为是否需要制裁，与制裁方式是否文明不是同一个概念。例如，剥夺犯罪分子的生命，也有文明方式，如注射。与砍头、五马分尸、碎尸万断、千刀万剐相比，就是文明的。不能错误的认为，严格了就会不文明，文明了就会不严格。比例原则，行政处罚决定前的事先告知等就是文明执法的具体体现。严格执法，不是态度蛮横，不讲道理，将法律当作教条，机械地执法（不顾法律后果，或者说只注意法律效果，而不注意社会效果。例如，送病人的出租车违规问题，扣违规车导致猪仔死亡的问题，飞机迫降中的程序问题、城中村土地上房地产开发问题），而是指严格按照法律、法规的规定去执法，既要维护公共利益，又不侵犯当事人的合法权益，例如当事人的知情权、陈述权、申辩权、听证权。文明执法，不是不讲原则，不是微笑执法，笑嘻嘻的，不严肃，甚至对违法行为视而不见，见而不查，查而不处，处而不严。而是应当摆事实、讲道理，以理服人，以法服人。对于非法阻碍执法，以暴力威胁，甚至暴力抗法的，应当依法制裁。三、如何做到既依法行政又文明执法在城市执法中，执法人员能否做到依法行政和文明执法，是由多种因素决定的。但是，作为执法机关和执法人员，应当从自身因素找原因，不能强调客观因素。（一）、执法人员应树立法治理念，权为民所用，执政为民的思想，也就是为人民服务的思想，不能当官做老爷。按照法治政府的要求，从理念上应当实现下列转变：1、在人民与政府的关系上，必须从公民义务本位和政府权力本位，向公民权利本位和政府责任本位转变；如果执法机关及人员将自己定位为城市形象和环境的管理者，而不是服务者，将商贩一律视为执法的对立面而不是服务的对象，其间的摩擦、纠纷、冲突就难以避免。2、在法治理念上，必须从依法治民、治事，向依法治官、治权转变，从法律工具主义向法治主义转变；3、在责任意识上，必须从片面强调公民责任和义务，向同时强化政府义务和责任转变。要克服错误的观点，不能将文明执法与严格执法对立起来。文明执法与严格执法是统一的，不矛盾的。文明执法不是有法不依、执法不严、违法不究。不文明执法是指执法时不说明理由，不允许当事人陈述、申辩，不听取当事人的意见，作出对当事人不利的决定的，不事先告知当事人。将法律规定当作教条，机械执法，简单的套用法条，怠于行使裁量权，不能公平执法，同样情况不同样对待。严格执法、文明执法与服务行政也不矛盾。查处违法行为，就是对合法行为人提供服务。要做到依法行政，文明执法，各级领导是关键。领导如果能够做到带头依法行政，支持执法人员严格按法办事，不随心所欲，独断专行，不随便发号施令，具体的执法人员就容易做到文明执法。法律规范的内容（规则）与法律规范的施行以及法律规范的实现，是不同的概念。法律规范开始施行了，并不等于法律规范规定的内容就实现了。在有外力干预的情况下，执法人员是否依法做出决定，是否文明执法，是多种利益博弈的结果。（二）转变执法方式，采用现代化管理手段。用非高权的方式（命令、强制）实现行政管理的目的。例如，行政合同、行政规划（明确划定地点、时间、范围、责任，有预期、有确定性，便于安排自己的活动。有斑马线，信号灯的，争执就少。对牌匾的要求不能朝三暮四。要遵循先例，不能无理由就改变先例）、行政指导，提供信息，提供标准，提供咨询。（数字化管理、城管通）行政合同（行政契约），是指以行政法律关系为契约标底（内容），而发生、变更或者消灭行政法上之权利或义务之合意而言。行政契约的功能：保护功能，保护当事人及其它关系人之权利和利益；补充及取代单方高权行为；解决问题，社会关系复杂，特殊非常态之法律关系层出不穷，行政契约可提供较广的选择可能性，找出当事人可以接受的底线；提高人民的地位，参政。行政契约不同于民事合同之处，如，特别生效要件、行政机关对契约之监督及单方调整、中止权、强制执行权、不得中断供应、不得拒绝提供服务等。（三）、健全法制，法律既要赋予行政机关行政管理职能，也要赋予必要的行政管理手段，使法律变为现实，或者说实现法律的目的。解决目前存在的，如果按照法律规范的规定办事，行政执法难的问题。即强制执行权的问题。此问题属于立法机关要解决的问题。法律规范的内容符合正义的要求也是重要的原因之一，如果法律规范缺乏正当性（如强制商店下午三点关门），人们认为不合理，就不会主动地去遵守，执法人员也就谈不上文明执法。依法行政、文明执法所依据的“法”，指的是良法，人们常说的“恶法非法”,就是这个意思。如对二战战犯的审判。（四）加强宣传，提高公民、法人和其他组织的守法意识和依法办事的自觉性，是行政执法人员文明执法的基础。如果公民、法人和其他组织缺乏守法意识，都不遵守法律规范，就会出现法不治众的局面。执法人员要维持法律秩序，就容易与相对人产生对立，出现野蛮执法问题。一个国家法治水平的高低，从某种意义上讲，取决于公民的法治观念和法律意识。因此，执法人员要做到文明执法，首先就要宣传法律，让公民知道法律，了解法律，自觉地遵守法律规范。要相信多数人是守法的，是为了生计而经营的，不想违反法律规范的。（五）要提高行政执法人员的依法行政的能力公务员依法行政的能力，从总体上讲，主要包括三个方面：依法管理经济事务的能力；依法管理社会事务的能力；自律能力。1、依法管理经济事务的能力包括：●公正、透明、规范化的能力；●符合现代科学管理原则与行政程序的思维方式和行为能力，（不能不问过程，只问结果，）；●周到服务和严格监督相结合的职业能力（引导调节能力和适度能力（不能过度热情，包办代替））；●运用专门知识解决实际问题的能力。2、依法处理社会事务的能力●所谓社会事务，