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第六章行政公文之意见、函、会议纪要、议案的写作意见，是“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。“意见”作为公文文种，始于《中国共产党机关公文处理条例》（1996年5月3日印发），在此之前，党和行政机关公文中，就已出现以“意见”作为标题的公文，但因未立文种，常常以指示这一文种下发。2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》取消“指示”增加“意见”。“‘意见’可以用于上行文、下行文和平行文。第一节意见的写作1、作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。主要用于向上级表达工作上的认识、看法、困难及处理解决的意见，以便取得上级支持，给于批转。人们通常称这种做法为“部门意志的上升与转移”，即某一部门上报的“意见”，经上级机关这么一转一批，“部门的意志”就转移上升为“机关的意志”。也有的部门上报的“意见”，虽不是要求批转，但希望上级做出批示回复，以使上级对自己的某一认识看法和解决措施得到肯定，这是当时使用“意见”的又一情形。上级机关应当对下级机关报送的“意见”作出处理或给予答复。一、意见的适用2、作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。3、作为平行文，提出的意见供对方参考。1．使用单位的广泛性：党政机关常用，人民团体、企事业单位也常用；上级机关可用，基层组织也可用。2．行文的多向性：可以上行、下行、平行。3．作用的多样性：意见可以表明主张，做出计划，阐明工作的原则、方法和要求；提出工作见解、建议和参考意见；对有关专门工作做出评估、批评、鉴定和咨询。有的意见还会成为重要法规的探索、过渡性文件。二、意见的特点4．效用上的弹性：作为上行文，向上级机关提出的建议，上级机关可以采纳，也可不采纳。作为下行文，不像命令、决定是硬性规定具有变通性，语言不强硬威严。留有灵活掌握的余地，甚至只供参考而无明确的执行要求。平行文的意见，受文单位对意见的处理一样具有机动灵活性，留有余地。按照性质和用途的不同，可将意见分为四类：1．指导性意见。2．实施性意见。3．建议性意见。4．评估性意见。三、意见的分类1．指导性意见这是党政领导机关用于布置工作的下行文，它同决定、通知等文种一样，对下级有一定的规范作用和行政约束力，但有别于决定和通知的是它具有较突出的指导性。一般来说，意见注重原则性和灵活性的结合，规定性和变通性的结合，以便为下级办文留有更多的创造余地。有时部署工作不宜以决定、命令、通知等文种行文，便多用意见行文，以阐明工作的原则、方法，提出要求。国家发展改革委关于认真做好2014年春运工作的意见发改运行[2013]2632号各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府、国务院有关部门、直属机构：经商有关部门，2014年春运从1月16日开始至2月24日结束，共计40天。为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和中央经济工作会议部署，全力做好2014年春运各项工作，努力满足广大人民群众的出行需要，保障国民经济平稳运行,现提出以下意见：一、认真分析研判2014年春运形势的新特点（一）节前务工流、学生流、探亲流相互叠加，运输矛盾更为突出。2014年春节相对较早，大中专院校在元月中旬陆续放假，与务工、探亲客流高峰形成叠加，运输矛盾十分突出，铁路客运仍难以满足高峰期需要。春运期间，煤炭、粮食、化肥等重点物资运输需求较为旺盛，客货兼顾难度较大。（略）二、切实加强对春运工作的组织领导三、科学调配春运运力（六）努力增加运力供应。运输部门和企业要挖掘运输潜力，加强运输组织，科学调配运力，增加车、船、飞机班次，在务工人员和大专院校集中的地区要组织开行学生和务工人员专列和包车，努力满足旅客出行需要。四、着力强化春运安全监管五、扎实做好异常天气运输疏导和各种应急准备工作六、加强各相关方面的协作配合七、持续提高服务水平（二十八）组织更多志愿者参与春运服务。在大型城市、交通枢纽地区，有关部门和单位要组织开展志愿者春运服务活动，安排志愿者参与乘车引导、问询答疑、老弱病残旅客服务等工作，提高春运服务水平，维护良好的春运秩序。八、继续加强志愿者春运服务组织九、不断加强信息公开、舆论宣传引导工作附件：春运任务较重的省区市和枢纽城市国家发展改革委2013年12月26日2．实施性意见这是对某一时期某方面的工作规定目标和任务，提出措施、方法和步骤一类实施要求的下行文。这种意见指导下级工作，与实施计划的效用相似，如《××市人民政府关于2001年成人教育工作的意见》××（单位）《关于2000～2001学年度第一学期教学检查的实施意见》关于2012～2013学年度第一学期教学检查的实施意见各系：本学期教学检查将结合“校风建设活动月”的有关活动进行。为做好本次教学检查工作，特提出以下实施意见：一、检查的主要内容1．各年级各专业理论教学、实践教学和教学管理的存在问题及对策。2．各专业教学计划的执行情况、教学进度、前后课程内容衔接的合理性、教学大纲的执行情况及效果。二、检查时间教学检查时间安排在第10周～第13周，即11月5日至12月2日。三、检查方式（略）四、其他1．希望各系领导高度重视教学检查工作，认真做好工作部署。在组织学生进行教师教学质量调查时，应要求学生按调查表中各项指标逐一实事求是地评价。要求全体学生集中参加评估。2．请各系注意总结经验，对教学检查过程中发现的有关问题，尤其是学生反映的突出教学问题，须按“便教、利教、为教”的要求，积极、及时地进行整改。附件：教学工作质量考核暂行办法××××××学院教务处2012年10月3日3．建议性意见这是向上级提出工作建议、设想的上行文，它又可分为：呈报性建议意见呈转性建议意见。呈报性建议意见呈报性建议意见是向上级机关提出某方面工作的建议，向上级献计献策，以供上级决策参考。对呈报性建议意见领导可以不行文反馈。如《××市林业局飞播站关于1991年飞播造林工作的意见》，提出了进一步搞好这项工作的7项意见，“供领导决策参考”，领导不必反馈。呈报性建议意见的内容，也可由呈报性建议报告行文。呈转性建议意见呈转性建议意见是有关单位就开展和推动某方面的工作提出初步的设想和打算，呈送领导审定后，批转更大范围的有关方面执行的意见。意见一经上级机关批转，则代表了上级机关的意见。例如灭鼠防病工作，需要许多方面的支持、配合和协调，仅仅靠卫生部门是不能推行得了的，因此，××省爱卫会等三单位撰拟了《关于认真开展灭鼠防病工作的意见》报送省政府，若经省政府审定同意，以《××省人民政府批转省爱卫会等单位关于认真开展灭鼠防病工作意见的通知》行文，就可以要求各地政府及省级各部门“认真贯彻执行”。呈转性建议意见的内容，也可由呈转性建议报告行文。4．评估性意见这是业务职能部门或专业人员就某项专门工作、业务工作，经过调查、研究后，送交有关方面的鉴定、评估结果，它有时候作上行文，有时候作下行文，但主要还是作不相隶属机关之间的平行文。此类意见又可分为鉴定性意见和批评性意见。鉴定性意见。为加强决策的科学性，对某项工作的成果、某项决策的可行性进行调查、论证、评估、鉴定后而写出的意见，即是鉴定性意见，如国家爱委会国家卫生城市考核鉴定组《关于××市创建国家卫生城市工作的考核鉴定意见》、《关于××地区开发××旅游区的可行性论证意见》。批评性意见。则是对某项工作做出评价、评议，指出不足和错误，同时提出改进方案的意见。(一)标题意见的标题有两种常见写法。一种是由发文机关＋主要内容＋文种组成，如《中共河南省委河南省人民政府关于〈关于中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》。另一种由主要内容＋文种组成，如《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》下行意见一般用完全式标题，上行意见通常省略发文机关。四、意见的结构与写法（二）主送机关上行意见和平行意见均有主送机关。评估性意见和下行意见可以省略主送机关。《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》的主送机关：各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见国发〔2008〕22号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：汶川地震灾后恢复重建是一项艰巨繁重的任务。为有力、有序、有效地做好灾后恢复重建各项工作，尽快恢复灾区正常的经济社会秩序，力争用三年左右时间完成灾后恢复重建的主要任务，使灾区群众的基本生活生产条件达到和超过灾前水平，并为可持续发展奠定坚实基础，现提出以下意见：一、指导思想和基本原则（一）指导思想。（二）基本原则。二、主要任务和工作要求三、实施步骤和保障措施国务院2008年7月3日（三）正文1．指导性意见。是下行意见。开头：一般先交代当前某项工作存在的背景、问题，继而写目的句“为了……，现提出如下意见”。事项：提出对某项工作的政策性、倾向性意见，或者对完成某项工作提出措施、方法和步骤一类实施要求。结语：通常用“以上意见，请结合实际情况贯彻执行”类语。2．建议性意见对于上行建议性意见——开头：与指导性意见类似，写明提出意见的依据、背景和目的。事项：对有关问题或某项工作提出见解、建议或解决办法。事项部分要符合政策法规，有理有据，具有合理性或可操作性。结语：呈报类建议意见多用“以上意见供领导决策参考”、“以上意见供参考”；呈转类建议意见多用“以上意见如无不妥，请上级批转××执行”对于平行建设性意见——开头：写行文的缘由、背景；事项：写对有关事项或问题的建议；结语：多用“以上意见供兄弟单位参考”类语3、评估性意见一般开门见山，以“现对……，提出如下鉴定意见”，引出具体结论后即作结。结论要具针对性、科学性。要用事实、数据说明问题，评价、鉴定结论必须实事求是，恰如其分，不夸大拔高，也不缩小压低。尤其是批评性意见一定要有理有据,不但要批评不足与错误,也要尽可能提出改进意见。（四）落款在正文右下方写明发文机关和成文时间1．指导性意见因机关层次的不同而有不同要求。不同层次的领导机关使用这类意见时，内容的侧重点一般不同。高层领导机关发布的意见比较原则，政治色彩比较浓；下层领导机关的意见则比较具体，操作性比较强。2．实施性意见要写得具体、可行。其写法与实施性计划的写作要求类似，要写明具体、可行的任务、措施、步骤和实施监督等要素。五、注意事项呈转性建议意见与建议性报告的相同点：均提出建议、献计献策，供上级机关参考或认同。希望被上级机关批准后转发（即批转）给有关机关参照执行。3.意见与报告的区别（1）在适用范围上，意见“对重要问题提出见解和处理办法”；报告则“向上级汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问”。（2）在行文方向上，报告属于上行文，而意见兼具上行文、下行文和平行文三重身份。（3）写作基点上，报告以叙述客观工作或介绍情况为基础，意见则偏重于针对重要问题提出主观看法和处理意见。（4）在表达方式及针对的问题上，建议类意见偏重议论，针对的主要是问题，建议类报告则偏重对物事的陈述，针对是具体的事实或工作。4．意见与通知的区别（1）在指导性、强制力方面，下行通知具有很强的指导性，要求下级机关办理和执行的强制力较强，下行意见带有一定的执行弹性。（2）在执行、处理上，对下行通知必须执行、办理，对意见，受文单位则可以根据实际情况，独立自主、灵活机动地处理。第二节函的写作函，是用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项的公文。我国古代，书信有种种不同的名称，如“移”、“关”、“咨”、“牒”、“简”、“笺”、“书”、“函”等等。民国时期，取消了封建社会繁杂的书信名称，取而代之的是“函”或“公函”。中国共产党成立后，各机关使用过“信函”、“函”、“公函”、“便函”等名称。党的机关1989年将函列入法定公文。行政机关1957年将函确定为公文种类之一，1981年列入法定公文（行政机关1951年将“公函”和“便函”列入法定公文；1957年取消“公函”，1981年取消“便函”）。行政关系的几个概念不相隶属机关一个系统内部的平级机关是不相隶属机关。凡是在行政或组织上没有领导与被领导关系、业务上没有指导与被