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行政复议讲座大纲方军国务院法制办公室行政复议司说在开头：什么是行政复议？一、行政复议是法治的一环法治是舶来品。了解复议，必须先简单回顾一下法治的背景和内涵。(一)近代西方初期法治发展法治以人权为基础，以民主为前提。近代法治国家的形态是权力有限和权力法定。直接的理念基础是权力分立学说。国家权力三分法一直沿用至今：立法、行政、司法各有内涵和原则。近代初期的有限政府体现为最小政府原则。国家权力局限于国防、外交、警察等三类个人无法有效管理的领域。为保证国家履行职责，赋予其税收权。(二)近代西方晚近法治发展十八世纪中后期，欧洲资本主义迅速发展，物质财富高度积聚，生产技术高度发展，带来一系列经济和社会问题。最小政府原则被抛弃，三权分立在政府(行政)被突破，行政争议成为社会纠纷的基础性纠纷，社会纠纷的处理时效性越来越高，导致政府获得原属于立法和司法的权力。英国的行政裁判所(tribunal)、美国的行政法法官(AdministrativeLawJudge)制度应运而生，大陆法系国家则表现为诉愿制度。行政机关行使的解决纠纷的权力(司法性权力)，构成现代行政复议制度产生的原因。行政复议具有方便快捷灵活专业的特点，有效化解了大多数行政争议，成为西方法治先进国家维护社会和谐、促进社会发展的重要制度。二、中国建设法治国家，需要完善行政复议中国改革开放三十年来的实践，取得了重大经济成就，同时推动了政治变革，最为突出的是法治导向的确立。市场经济的发展，使得实行法治势在必行。这不是哪个人心血来潮的选择，而是历史的必然趋势。建设法治国家，必须打造法治政府。法治政府必然以保障人权、维护民主为任己。法治政府首先要调整政府权力，实现职能转变，取消与现实需要不适应的职能，充实和加强现代社会管理必须具备的职能，核心是强化促进发展和维护稳定两大基本职能。行政复议以解决行政争议(办案)为核心，是保障人权、维护民主、维护稳定的制度，理应予以完善。中央和国务院近年些来的重大举措也印证了这一点。三、公务员个人持续发展，需要重视行政复议法治是一个长期过程。个人要顺应这个进程，有所作为。现阶段，践行法治是个人的“安全阀”，有利于个人走得远。将来法治则是个人进取的助推器，善于用法治思维、法治方式的人会占得先机。行政复议有利于个人增强法治观念，从事复议或者接受复议监督的人，能培养一些底线意识，约束个人的一些行为。执掌一定权力的人，自觉接受行政复议的监督，能够防止出大问题、栽大跟头。有所监督是好事，对政府公务员而言，真正的监督是行政复议这类过程性的监督。不能等到纪委监察和检察院的介入，这已不仅是监督，而是“秋后算帐”。第一节行政复议体制一、现行体制定位：行政机关自我纠错的监督制度基本考虑：救济(解决争议)的责任主要由行政诉讼承担；复议重点不在于救济，而是内部纠错。--强调层级监督功能(忽视解决纠纷功能)；--强调行政程序(以办文的办法来办案)；--机构的内部化和非职业化；--行政复议决定的逐级审批制度；--法律效果上等同于一般具体行政行为。二、未来改革方向：借鉴国外行政复议发展经验，把行政复议作为一项解决行政争议的制度。(一)改革复议体制集中行政复议资源；提高行政复议裁决的公信力；逐步建立复议人员资格制度和激励机制。(二)完善复议程序以公开、公正为导向，增强复议程序的中立性，建立健全复议证据制度，提高当事人参与程度。(三)理顺外部关系特别是复议与诉讼的关系：准确界定复议功能；理顺复议在行政诉讼中的地位。第二节行政复议当事人一、申请人的资格界定（一）申请人是相对人相对人的法律表述：公民、法人和其他组织。行政机关可否作为申请人？（二）申请人享有特定权益权益于实际利益：传统利益、反射利益。权益于法律权利：物权性权利、债权性权利。（三）申请人与具体行政行为有法律上利害关系行政行为的公益性质与私益损害的关系。二、被申请人的确定总的原则：谁决定、谁负责。(一)共同行为无法定授权时，联合执法要分别决定。(二)经批准的行为1、哪些情况下可以作出批准的行为；2、怎样判断是不是经批准的行为；3、经批准行为的被申请人是批准机关。(三)未经授权的派出机构、内设机构注意：议事协调机构；各种临时性的事务机构(指挥部)。三、复议申请期限的计算规则申请期限：相对人知道具体行政行为之日起60日。如何掌握申请期限：(一)相对人“知情”的判断标准1、一般标准：文书送达；2、例外(补充告知；公告告知；从其他有效法律文书推定的告知)。(二)相对人“知权”的判断标准行政机关作出执法决定，要同时告知相对人有关行政复议权(包括谁是复议机关、复议申请时限)。行政机关违反告知义务，可作为延长相对人复议申请期限理由；一般不影响执法决定的合法性。第三节行政复议范围一、具体行政行为的界定(一)具体行政行为≈行政执法行为。判断标准：1、主体是行政权的行使主体；2、针对特定人和特定事；3、对相对人权利义务进行了处置。(二)注意：行政法律文书名称格式是否规范甚至是否制作了文书、文书上是否提到特定相对人、文书是否送达特定相对人，不影响具体行政行为的构成。二、实践中有关问题的处理思路(一)不作为行政机关没按照相对人要求来做，不一定就是不作为。不作为是“不履行外部执法职责”。判断标准：1、有没有法定职责；2、有没有对外实施具体管理的法定职责；3、是不是完全没有履行法定职责。(二)信访行为1、信访的性质、权限和工作方式；2、信访与法律机制的衔接(信访事项转出后，就不应再作为信访事项，信访也不宜继续介入)；3、涉法涉诉信访依法处理后的信访复议关系。(三)举报投诉1、举报和投诉的区别；2、举报投诉都可以启动执法程序，但是当事人对执法处理不服，不一定可以申请复议；3、规范举报投诉的内部规定，要避免说“过头话”(如期限和答复方式的承诺)。(四)行政执法监督1、执法监督的性质(重新启动执法程序)；2、执法监督是监督机关单方启动的机制，不属于“不告不理”的救济性质；3、执法监督机关作出了新的执法决定，当事人不服可以申请复议。如果没有作出新的执法决定，则不能以“监督不作为”或者监督决定不正确为由申请复议(可以针对原执法决定依法申请复议)。(五)信息公开行为1、信息公开行为的性质信息公开是纯粹的程序处理行为。2、信息公开行为的范围如何界定相对人向行政机关申请公开特定信息，行政机关不论是公开还是没有公开，如果相对人认为公开的不充分、方式不合法，都可以申请复议。3、需要注意的问题：(1)公开义务主体是行政机关；公开的对象是已经存在的特定信息；申请人必须符合法定的资格(生产生活和科研的需要)。(2)财产收入申报问题；主动公开问题；申请公开与复议诉讼期限起算问题；信息公开案件赔偿问题)。三、日常行政管理实践需要规范的问题行政机关的一些日常工作，如果规范运作，本来不属于复议诉讼范围；但是如果处理不慎，就会引发复议诉讼，并且容易导致败诉。主要有：(一)制发文件行政机关制发文件，应当规范。文件主要用于安排部署、通报交流、强调重申、督促指导，不能对相对人普遍性地限制权利、设定义务，也不能对具体人和具体事作出判断。文件越权“立法”，会成为复议的附带审查对象，并导致具体行政行为违法；文件处理具体事务，可能构成具体行政行为，直接成为复议诉讼的对象。例：某城市发布的禁止“白条猪”进城的通告。(二)作出答复答复针对的是请示。请示涉及行政执法案件时，其中法律问题可以答复，事实问题则不可答复。法律问题的答复应当抽象原则。否则答复可能构成执法决定而引起复议诉讼。例：某部门对某省关于伟哥开泰案件请示的答复(三)下达责令责令下级机关履行职责非常普遍。下达责令，必须保障被责令机关能够充分行使权力，不得替代下级机关对执法案件涉及的实体问题作出判断，更不能直接作出决定，以责令执法的形式交由下级机关具体执行。否则，责令机关可能会成为复议诉讼的对象。例：某总局责令上海市局纠正某违法行为的函(四)协助执行实践中，有些生效司法裁判需要由行政机关协助执行。比如，当事人之间关于权属争议的民事裁判，行政机关有义务协助当事人办理权属变更。这类协助执行行为，因为不是源于行政机关的决定，原则上不属于具体行政行为，不可复议诉讼。但是，行政机关不应超出生效裁判的范围，否则就可能成为复议诉讼的对象。(五)出具证明实践中，一些行政机关向司法机关和其他机关出具涉及相对人身份、经历甚至权利义务情况的证明材料。这类材料如果不是根据已经有的执法决定复述的，可能构成具体行政行为。例：某局向检察机关出具的某歌舞厅纳税主体资格的函。第四节行政复议审理程序一、正确认识复议审理的要求(一)书面审查基础上的多种审理方式书面审理是基础，当事人各方应履行举证义务。(二)集体审理制度一般案件两人审理，重大案件三人审理。(三)职权调查制度职权调查是司法性调查，不是执法调查。(四)复议听证制度听证结果应当作为复议裁决的基础。二、保障各方当事人的复议权(一)复议参与权1、举证权；2、查阅权；3、质证权和辨论权。(二)复议处分权1、主动和解权；2、调解；3、撤回申请权和撤销原行政决定权。注意：和解调解要符合自愿、合法的原则；要借鉴国外独立调解人员秘密调解的做法，改进调解效果；不能过分夸大和解调解作用，和解调解的运作不能脱离复议程序，该调则调，该裁则裁。三、以规范化建设保证复议审理正常开展复议审理是严肃的独立的办案活动，必须通过规范化建设，强化必要的资源保障。(一)人员保障参照同级法院(不仅限于行政庭)办理行政案件的标准，配备必要的复议人员。(二)经费保障按照行政复议法和国务院的要求，由财政保障复议经费，专项列支，专项专用。复议经费相比应诉、信访维稳费用，是低投入、高效益。(三)装备和场所保障办案设备和车辆保障；接待室、听证室、阅卷室等“三室”建设。第五节行政复议决定规则依法公正裁决，是树立复议权威的根本。准确理解复议裁决的适用条件，是依法公正裁决的前提。一、掌握好复议裁决维持的适用条件(一)维持裁决的四要件1、事实清楚、证据确凿。事实是指作出行政行为的法律要件，如实施行政处罚，证明相对人违法的构成要件；实施行政许可，证明相对人是否达到许可的条件。事实靠证据来支持。证据应当符合合法性、客观性、关联性。可参照行政诉讼证据规则审查认定。执法时要及时固化证据，不能轻信他人承诺。2、适用依据正确。依据的适用规则：(1)具体援引：不能概括性援引(如根据国家有关规定)，要写明依据名称和条款项；(2)合法适用：援引合法依据；(3)全面适用：有多个依据的，要全部援引，不能只适用自己觉得好用的依据；(4)顺序适用：按照从高到低的位价适用。对于历史遗留案件，特别是土地房产权属争议的案件，可以适用当时有效的政策。包括党的政策和行政政策。3、程序合法。程序是行政执法的方式和步骤。方式可以法定，法定未规定时可以合理酌定；步骤则应当符合时间的顺序要求，如只能“先调查、后决定”，而不能反过来。程序对执法案卷的整理提出很高的要求。在复杂的执法案卷中，可以对法律和事实分卷整理。对于事实卷，一般应当按照时间顺序整理证据材料，以便于发生复议诉讼时展示程序的合法性。程序合法可以提供看得见的公正。我国传统上重实体、轻程序，导致公正可遇不可求。要重视执法程序，不能认为程序问题无所谓。4、内容适当。内容适当即结果公正。强调结果公正，是因为行政机关享有广泛的裁量权。裁量权需要正确行使，并非不受约束的“自由”。结果公正是保证法律调整有效的关键。要求公正，是所有人的内在要求；遭遇不公，是社会动荡的根源。执法决定的内容是否适当，是通过比较的办法来审查判断的，包括横向比较、纵向比较和不同当呈人之间的比较。保证执法内容适当，必须防止依赖突击执法、严打整治；防止随意停止执法；防止以国策为由搞特殊执法；防止以好人坏人定性的执法；正确行使行政裁量权。二、非维持裁决的适用如果维持裁决的四个适用要件有任何一个不能达到，就不能作出维持裁决，而要适用撤销、变更、确认违法和责令履行职责等非维持性的裁决。(一)撤销后，在与复议决定不相抵触的前提下，行政机关可以重新作出执法决定。(二)在不需要开展执法调查的前提下(一般是法律适用错误或者