行政案例2——赵荣淼

1行政案例2——赵荣淼【要点提示】根据程序正当原则的要求，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为,必须遵遁正当法律程序，违反程序正当原则之要求的，将不具有法律上的效力。【案例索引】一审：浙江省上虞市人民法院（2010）绍虞行初字第8号。【案情】2010年1月26日，赵荣淼因不同意刘秀苗在小区内开餐馆安装烟囱，与刘秀苗发生口角，后用自来水管一端砸正在安装的白铁皮烟囱，致烟囱向管凹进损坏。刘秀苗报警后，上虞市公安局派出一名警员进行处理，在进行询问式调查后，作出了虞公行决字（2010）第352号行政处罚决定书。原告认为，处罚决定认定事实不清，且认定事实的证据不充分。公安机关未充分调查纠纷的起因，事实情况是刘秀苗该餐馆没有营业执照、亦无室内外装修审批手续，刘秀苗违法开立餐馆在前，且将小区物业管理处与业主委员会反对与（向有关职能部门反映的情况）置若罔闻。被告上虞市公安局的处罚程序违法，且作出处罚决定的法律依据不充足。《行政处罚法》第31条规定了行政机关作出行政处罚前，应告知当事人处罚的事实，理由及依据，《行政处罚法》第32条规定了行政机关对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，公安机2关办理行政案件程序规定》第143条规定了公安机关作出行政处罚决定前，应告知违法嫌疑人拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。因为只有告知当事人处罚的种类和幅度，当事人对处罚不服才可以行使其享有的陈述和申辩的权利，本案中，被告是以原告陈述和申辩作为证据作出了行政处罚的，却没有在作出处罚决定前依法进行行政处罚告知，这种作出处罚决定前不告知原告依法享有权利的行为，实质上严重剥夺了原告对拘留决定进行陈述和申辩的权利；《公安机关办理行政案件程序规定》第35条规定了公安机关在调查取证时，人民警察不得少于两人，而本案中，当时到调查事件的警察只有一名。被告上虞市公安局认为，其在调查过程中，不仅收集了双方当事人的材料及证人证言，还进行了大量的调查核实工作。如其曾就刘秀苗开高餐饮饭店的情况走访了环境保护局等部门、委托对受损财物进行估价……其最终事实的认定亦在此充分的调查基础上，并无潦草混浊情事。原告有关“处罚程序违法，且作出处罚决定时的法律依据不充足。”的说法是不成立的。被告对原告的行政处罚决定程序合法，依据充分。本案调查结束后处罚决定前，被告依据治安管理处罚法的相关规定，认真履行告知程序，依法告知程序，依法告知原告处罚的事实、理由、依据及其依法享有的陈述和申辩权，并认真听取了原告的陈述申辩情况，保障了法律赋予的原告的相应权利。被告在受理原告故意毁坏财物一案后调查取证工作均有二位民警参与，至于原告所说3到达现场时警察只有一名，当初答辩人还未正式受理该案。在案件的审理过程中，经法院释明，被告上虞市公安局认识到自己行政处罚中程序上的瑕疵，主动撤销了虞公行决字（2010）第352号行政处罚决定书，鉴此，原告撤诉。【评析】本案的核心其实是一个程序正当问题，虽然被告方上虞市公安局对其办案程序有曾作过回应，但其始终没有触及到原告所提出的问题之根本。比如，原告方提出“《公安机关办理行政案件程序规定》第35条规定了公安机关在调查取证时，人民警察不得少于两人，而本案中，当时到场调查取得的警察也只有一名。”被告方的回应是“至于原告所说到达现场时警察只有一名，当初答辩人还未正式受理该案。”原告方直指程序要求的的细枝末节，表明法律法规对“调查取证时”人数的要求；被告以“尚未受理”抗辩，多少有些“无理取闹”的嫌疑，理由如下：按照通常的理解，“受理”的含义便是“受而理之”，是“调查”的前置性要件，“受理”处于一个具体行政行为最前端的位置，一切行政上的处分，均循受理脚印。既然被告上虞市公安局已经在进行该案的调查，那么，此案已然受理，而无论其手续是否已然完备。即便，我们不按通常理解，“受理”不是“调查”的前置性要件。如果是这样，意味着无论是否有受理案件，“调查”都是可以进行的，既然如此，“受理”就不再是调查的条件。法律规定调查须由二人以上进行，在该条文前方并无“经受理的案件”之类的前置性限定。既然如此，4经受理的案件调查，需要二人以上进行；未经受理的案件调查，同样也需要二人以上进行。以上论述，从法律逻辑学的角度讲，非P可以得出Q，P也可以得出Q，所以Q命题恒为真，或者说P与Q无关联。即“公安机关在调查取证时，人民警察不得少于两人”，无论案件是否受理，不影响该命题的成立。综观本案，正如原告方所提出的，被告方在多处违反了法律法规关于程序正义的要求，与程序正当原则相左。现代法律程序所要实现的最低限度的程序正义要求至少应当包括三项:程序中立性、程序参与性和程序公开性。程序中立性就是要求决定程序法律结果的法律主体应当处于中立地位,对参与程序的任何一方不得存有偏见和歧视。这是法律程序对决定程序法律结果的法律主体的“正当”要求。程序参与性就是那些利益或权利可能会受到程序法律结果直接影响的法律主体应当有充分的机会富有意义地参与法律程序的过程,并对法律结果的形成发挥其有效的影响和作用。程序公开性,即法律程序的每一阶段和步骤都应当以当事人和社会公众看得见的方式进行。这是对法律程序整个过程本身的最低限度要求。行政程序作为一种重要的现代法律程序,同样要达到上述三项最低限度的程序正义要求。根据前述行政程序正当性的三项最低要求——程序中立性、程序参与性和程序公开性,行政正当原则可具体导出避免偏私、行政参与和行政公开三项基本内容。5避免偏私原则,即要求行政主体在行政程序进行过程中应当在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位,不得受各种利益或偏私的影响。如著名的“回避”制度，正是基于这种考量，本案中，具体到本案，《公安机关办理行政案件程序规定》要求调查调查案件的人民警察应为两人以上，同样是为了防止因为防止因为个人的偏见而令案件的处理结果产生重大偏颇。当然，人数增多也不能从根本上完全消除这种危险，然而，因为人数增多，个人偏见能在一定程度上得到遏制，我们有理由给予更高的合理性期待。正是出于这样一种考虑，我们确立了以上以调查的制度，如果我们不对违反这一制度给予否定性评价，结果必将是这样的制度流于形式，“依法行政”陷入变成一纸空文的隐患，这是我们所不愿意看到的。所以我们宁愿牺牲个案的实质正义，以保全程序上的规范与法律的神圣，进而求取更为广泛的、更为普遍的实质正义。参与原则是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程,表达自己的意见,并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。本案原告提出“《行政入罚法》第31条规定行政机关作出行政处罚前，应告知当事人处罚的事实，现由及依据”即是对自己参与权的一种呼唤。因为违法行为人需要陈述权和申辩权来求得对自己的处理结果公平之保障。我国素有“重实体”，而“轻程序”的传统，所以实践中行政机关违反法定程序的情形普通存在，但是，不能因为这种广泛的存在，6而在审判工作中予以放任，因为这种放任的实际结果是行政机关对程序对法律的藐视，在处理案件对待工作时更加潦草和随意，这是我们不愿看到的。本案审理过程中，审理法官对公安局违反程序性要求的情事予以说明，公安局主动认识到自己的错误，进而撤销了自己的违法行政行为。