公共管理、行政管理前沿理论

《公共管理前沿专题》中国公共管理的学科建设——兼谈公共政策学的前沿问题厦门大学公共事务学院陈振明2009年8月11日导言改革开放三十年来尤其是近十年来，我国公共管理学科迅速发展，学术研究、知识应用、人才培养以及学科的社会建制（学科的制度化建设）成就斐然，公共管理作为一个一级学科的地位得以确立，学科的社会影响也逐步增强。在学科繁荣的背后，却潜藏着学科发展的深层次问题。特别是成熟研究范式的缺乏、学科边界的模糊、研究方法的落后、理论建构与学术创新的薄弱，制约了学术研究质量的提升和学科的进一步发展。因此，明晰的学科边界，引入多样化的研究方法，形成规范的研究范式，加强理论建构并促进知识增长，就成为中国公共管理学科目前必须着手解决的关键问题。简言之，中国公共管理学科的下一步发展，应注重基础理论研究和学科知识积累以及方法论的自觉。一、公共管理学的学科定位：学科定义作为一门研究公共事务管理活动或公共管理实践的学科，公共管理学可以界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共事务管理，即公共组织和公共管理过程及其规律性的学科。它要研究作为公共事务管理主体的公共组织，尤其是是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）。“公共行政就是关于公共服务供给的制度安排”（胡德）。“政治经济学家已把公益物品和服务的供给看成公共行政的核心组织性概念，研究如何超越特定政府管辖的限制，通过协作行为来共同提供特定的公益物品和服务。”（V.奥斯特罗姆）公共管理学把关注点放在与满足公众的服务需求上，寻求有效的公共管理方式来提供广泛而优质的公共服务。其目标是促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品或公共服务。因此，公共管理学也就可以界定为一门研究公共组织尤其是政府如何与其他社会组织合作而有效地提供公共物品与公共服务的学问。一、公共管理学的学科定位：身份危机判断一个学科及研究范式是否成熟的基本依据或主要标准是：学科范围和边界的确定、学科知识的增长或累积、研究方法的适用性和独特性以及学科社会建制的相对完善。用这些标准来衡量，公共管理学（公共行政学）虽然早已是一个独立的研究领域，但还不能满足主流社会科学所要求的标准，很难说已成为一个成熟的学科（或托马斯.库恩所谓“常规科学”）。由于不能充分满足这些评价标准，所以，在公共行政学百余年的历史发展中，几乎一直伴随着学科身份与合法性问题的争论，并屡屡出现学科的所谓的身份危机或认同危机。一、公共管理学的学科定位：知识基础问题迄今为止，无论在国内还是在国外，该学科定位与性质模糊一直困扰着公共管理学或公共行政学的研究。研究者被强求在基础研究和应用研究之间选择、在理论建构和数据收集和分析之间选择、在处方性和描述性之间选择、在体内临床对‘真正的行政学’研究和社会心理实验室内进行非行政学体外研究之间选择（J.W.费斯勒：《公共行政与社会科学》）。学科范围和主题过于宽泛使得公共管理学的研究呈现出分散而庞杂的图景，缺乏主导性的分析框架，无法建立起一个为多数人所接受的累积性知识基础。“虽然近些年来公共管理引起了大量的讨论，在世界上有许多关于‘范式转变’的谈论。但是，还没有形成关于分析公共管理的普遍同意或接受的基本知识。”（胡德：《国家的艺术》）一、公共管理学的学科定位：研究方法问题由于公共行政学不能发展出可以与主流社会科学相媲美的积累性知识体系而屡受批评。“大量的公共事务和行政的研究都在当代问题中跳来跳去，无视过去的经验和研究，这导致了今天积累的成果大部分都是乱七八糟的大杂烩”（查斯特·A·纽南得：《公共行政研究》序言）。大量的研究及成果被判定为是前科学的，只是对问题或变量所做的概念界定或描绘，并未对假设进行检验；许多研究是问题导向或实践导向的，是‘应用性的’而非‘基础性的’，往往囿于对政策或行政经验的描述，因而对学科知识的积累没有贡献。造成这种状况的一个基本原因是缺乏严谨的研究方法，尤其是经验－实证研究方法应用的不足。“除了缺乏方法严谨性外，公共行政研究不能识别出对该领域最为重要的中心议题”（理查德·C·鲍克斯）。二、中国公共管理学发展的现状：概况20世纪80年代中期，我国恢复并展开了对公共管理学领域的研究与教学工作。经过了二十余年的发展，在公共管理与公共政策的学术研究、人才培养和知识应用方面取得了显著进展，逐步成长为一个独立的研究领域。然而，目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后，存在着学科边界模糊，视野狭窄，基础不牢，知识体系不完整，研究方法陈旧，知识创新不足，理论研究落后于实践发展，针对性、应用性不强，对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究与批判分析尚待加强等方面的问题。《宏观管理与政策学科“十一五”发展战略与优先资助研究报告》的数据表明，21％的专家认为我国公共管理及公共政策学科在基础理论研究上比较薄弱，缺乏系统性、原创性和理论前瞻性，在研究方法上与国际通用的规范方法相脱节；同时，我国公共管理学科正处于创始和形成期，存在大量的理论空白需要填补。二、中国公共管理学发展的现状：成就学科发展的机遇。巨大的现实与理论需求促进了我国公共管理学科的迅速发展。近年来党和政府做出了“科学发展观”、“和谐社会”、“服务型政府”和“党的执政能力建设”等战略决策，为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，也对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求，为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。学术研究的进展。根据对国内外相关重要期刊和思想库在该学科领域所做研究工作的统计分析表明，近10年来本领域发表的论文和其他研究成果数量有了显著增加。公共管理与公共政策选题是近几年的出版行业的一个热点，有大量的译著、论著及教材问世。如中国人民大学出版社和北京大学出版社的有关公共管理与公共政策的丛书、译丛及系列教材。二、中国公共管理学发展的现状：成就学科社会建制的成熟。教学科研机构与学术组织的建立，专业设置以及教学培训的普及，基金资助来源的增加，出版渠道的多样化。特别是公共管理一级学科的设置和我国公共管理硕士（MPA）专业学位研究生教育的启动，在高校中数以百计的公共管理学院的建立，公共管理学科的博士点、硕士点和本科专业的大量开设与招生规模的扩大，各级党校和行政学院日益把公共管理作为干部培训的主要课程领域等。成果应用的加强。特别是公共管理研究机构及学者发挥智囊团和思想库的作用，为我国的改革开放及经济社会发展政策的出台做出了重要的贡献。一、中国公共管理学发展的现状：问题学科研究范式的不成熟：学科的研究对象不够明确，定位较模糊，研究范围宽泛；未能梳理出核心的研究领域和提炼出重要主题，缺乏有效的研究路径、基本分析框架和牢固理论基础。严谨研究方法的缺乏。学科研究的没有得到应有的重视；实际研究中缺乏多样化的研究方法，并存在重质的研究而轻量的研究、重概念推演而轻经验分析、重宏观而轻微观的研究倾向。理论建构及学术创新的薄弱。“许多研究根本没有一个明确的研究问题，没有文献评估，没有深入地研究因果关系，没有构建出具有说服力的理论，更没有进行理论检验，或者理论观点没有经验事实支持。”学科的本土化有待加强。“过去10余年，相当一部分行政学者扮演了西方行政学理论的‘输入者’以及‘无意识的思想家的角色。”而对于理论构建的本土化研究却一直较为薄弱。三、中国公共管理学科发展的下一步（一）为公共管理学“划界”（二）引入多样化的研究方法（三）促进公共管理的知识增长（一）为公共管理学“划界”应弄清其学科性质，限定研究范围，梳理核心的研究领域和提炼重要主题。公共管理学或公共行政学与主流社会科学不同。前者被认为是一个为知识而知识的领域（纯科学和经验科学）；后者被认为是一门实践性和应用性的学科，与法律、教育、管理、规划、建筑等基本属于同一类型的学科。事实上，公共管理学或公共行政学不仅是一个学科，而且是一种实践和职业，还是一门“艺术”。在沃尔多看来，公共行政不同于社会学和政治学，它既是一种研究，也是一种实践。在沃尔多看来，公共行政不同于社会学和政治学，它既是一种研究，也是一种实践。（一）为公共管理学“划界”公共管理学或公共行政学是一个跨学科而又分散的知识领域，许多学科为其发展做出贡献。它自身要成为一个真正独立的学科而不是政治学、经济学等学科的附庸，需要发展出自己的严谨的研究方式。为此，必须弄清公共管理学与相近学科的关系，聚焦本学科的核心问题，梳理出的基本的研究领域或分支学科，并提出值得研究的科学问题。有两个核心议题贯穿公共行政学发展历史的始终：一是公私部门的异同以及公共行政区别于工商管理的特点；二是政治－行政的分界。以这两个问题为焦点，可以把公共行政学的知识集中起来；搞清楚这两个问题也有助于确定公共行政学与前述相邻学科的边界。同时，要梳理并划分公共管理学的主题领域或分支学科，提炼出重要的科学问题，并加强对这些分支学科及重要主题的研究。聚焦并推进这些主题领域的研究，必将大大夯实公共管理学科的知识基础。（一）为公共管理学“划界”公共管理学科分支或主题领域（12个）：公共组织理论公共政策分析公共预算与财政管理公共人力资源管理非营利与第三部门管理公共管理的法律基础比较和国际公共行政数据管理和研究方法政府改革与治理政府间关系政府工具司法行政（二）引入多样化的研究方法针对严谨研究方法缺乏的问题，学界应该加强公共管理研究方法论的探索，引入多样化的研究方法和分析技术，这包括从问题或假说的提出到理论的形成、检验和发展的整个研究过程所使用的基本方法及技术。正如G·B·亚当斯指出：公共行政的研究不仅需要包括定性定量方法，也非常需要批判性的以历史为基础的研究。当前我国的公共管理研究特别需要加强对经验研究或实证分析方法及技术的研究、引进和应用，补好经验－分析方法及技术的这一课。还必须借鉴并应用当代科学方法论（如系统分析）和数学、统计学、经济学等学科所发展起来的、行之有效的定量分析方法以及计算机技术，奠定研究方法论基础。由此推动我国公共管理学的科学化、学术化水平的提升。（三）促进公共管理的知识增长中国公共管理学应立足于我国及当代世界的公共管理实践的研究，着力进行理论建构和学术创新，形成中国学派与中国风格，促进公共管理知识的增长和积累。有许多种理解公共管理和公共政策的方式，因而也就存在多种知识增长及理论建构的途径。一般认为，当代公共管理研究有三种主要的研究模式或知识增长的途径——解释性（实证性）研究、诠释性（历史－解释）研究和批判性（辩证－批判）研究。在杰伊·D·怀特看来，解释性或实证性研究固然重要，但诠释性研究和批判性研究也同等重要，“诠释和批判应该被看作是公共行政知识增长的合法贡献者，公共行政学的大量知识正是这样得以发展的。”公共管理的知识和理论发展应该以多种方式进行，包括假设检验、案例研究、比较分析、行政和政策过程分析、资料（内容）分析以及对该领域的整体或部分的历史诠释（历史研究）、演绎论证、哲学批判和对行政经验的个人反思。此外，直接的、亲自参与的知识类型同样十分重要四、中国公共管理亟待加强的研究领域十一五：政府改革与治理的研究公共政策的理论与实践公共组织理论研究政府工具研究十二五：公共管理的研究方法公共预算与财政管理社会管理及社会政策非营利与第三部门管理应急管理（危机管理）全球治理与国际合作五、公共政策研究的新进展近一、二十年来，国外的公共政策研究（公共政策分析、政策科学）正变得越来越多样化，在本学科领域出现了大量的新途径、新理论以及新方法，同时，也分散在其他学科领域对各种实质性政策（尤其是经济与社会政策）的研究之中。公共政策研究似乎正在向后现代主义或后实证主义的转变之中。有学者认为，当代公共政策学的研究相当程度上处在四分五裂而无法统合的状态，而各方鼎立的研究态势可以归纳为政策分析与政治的公共政策、实证主义和后实证主义之争论，后实证主义者强调公共政策的政治内涵与价值冲突（陈庆云等）。（一）公共政策研究的新途径及新