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第三章行政权力本章概述行政权力的涵义；行政权力的结构及其特征；行政权力分配的方式、途径和原则；集权与分权、权利与义务的关系；行政授权的方式与条件；行政权力行使中负效应及其克服。第一节行政权力的涵义一、权力、行政权力的概念：一般说来，权力是能支配控制他人行为的能力，是一种非对称的社会关系，其内容包括主体、客体、目的、作用和结果等方面。按照性质，权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等等。政治权力就是政治强制力，是政治主体对政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。二、行政权力的主要内容：第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员；第二，行政权力的根本目标是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志；第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。第四，行政权力的客体是整个社会，具有普遍性；第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力（执行和管理性权力）。三、关于行政权力的主要学说（一）早期分权学说人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。一般认为，亚里士多德首开分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。（二）三权分立学说近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。这里洛克实际上是把国家权力分为两部分，对外权在很大程度上属于行政权的一种。明确划分国家权力的是孟德斯鸠，他把国家权力划分三种：立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在于审查行政机关的行为是否正确，保护民众的利益。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。（三）政治与行政二分法德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想，行政学创始人威尔逊、以及社会组织之父韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研究奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化，在解释复杂现象时显得力不从心。20世纪末期出现的新管理主义在二分法的基础上，对于政治权力与行政权力之间的交互作用进行专门研究，提出了国家治理权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。（四）五权宪法学说五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。（五）议行合一学说巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。（六）组织权力学说它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力，着重研究行政权力作为一般组织权力的职能与特点，其明显特征表现在对决策问题的重视，认为行政权力不简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本职能。这种学说并不专门对行政组织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组织的特征。三、行政权力结构行政权力结构是指权力分工基础上的行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程。既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态结构。（一）行政权力的静态结构行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络构架。它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架，包括：1、纵向的层级结构（层级制），这种结构具有强制性的法规，明确的分工与责任，稳固而有序的上下级制度和层级制原则。2、横向的部门结构，这种结构主要来自于行政管理活动所需要的专业化分工。（二）行政权力的动态结构行政权力的动态结构是指由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。（参见李景鹏：《权力政治学》，北京大学出版社2008年版第31-36页）动态结构离不开静态结构的框架，但更能体现行政权力的实际内容：1、行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向，呈现出自上而下的方向，其轨道呈伞状放射，与行政权力金字塔式的组织结构相一致。2、行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多中介。这种层次性使得行政管理的主体和客体之间不能简单发生作用，而是要经过若干中介的传递过程。因此，行政权力在实际运行过程中“衰减”或“折射”就不可避免。3、时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素，它是行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别。行政权力的运行必须在有效时间内起到应有的作用，否则将失去活动的意义。所以，行政效率问题就成为行政权力运行的基本原则和直接目的。4、行政权力动态结构中还应包括权力作用的结果，这是反映行政权力结构效应的因素。四、行政权力的特征1、公共性：公共管理与服务，提供公共物品、维护公共利益。2、手段性：是实现国家政治意愿的手段，行政权力并不是目的。3、自主性：相对于社会权力和统治权力而言有独立性、自主性。4、膨胀性：自然增长与恶性膨胀两种情况。5、时效性：民主与立法、效率与行政、公正与司法。6、一元性：组织系统唯一、权力中心唯一、运行单向。五、行政权力与其它政治权力的关系1、行政权力和立法权力的关系：从性质和作用看：立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人集中，是输入的过程和阶段；行政权力则是由少数人向多数人的扩散，是输出的阶段。从职能看：立法权力的职能是制定国家的法律和政策，其作用是根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制度规则和一般准则具体应用于行政权力客体，即行政权力对象。从权力的价值原则看：立法权力追求民主，行政权力追求效率。2、行政权力和司法权力的关系权力运行方向不同，行政权力运行的方向是自上而下的，司法权力的运行则带有某种平行性；主体在权力体系中独立性不同，行政权力的下级主体受上级的指挥和控制，司法权力的各级主体独立行使审判权。权力的作用和职能不同，行政权力是要积极地去实现国家意志，而司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰。3、行政权力和政党权力的关系：权力的目的不同，行政权力的目的是执行国家意志，实现社会公共利益或保障社会利益的实现，即普遍主义的目的取向，政党权力的目的则是执行本党集体的意志，实现部分人的利益，即特殊主义的目的取向；权力性质不同，行政权力属于国家权力的一部分，具有社会强制力；而政党权力属于社会集团权利，只对本党成员具有约束力；权力的合理合法度不同，行政权力作为国家权力的一部分，具有自然的合法性基础，政党权力属于一种集团性权力，它没有必然的合法性，需要由法律专门规定；权力客体不同，行政权力的客体是整个社会，而政党权力的客体只限于党内；权力手段不同，行政权力拥有暴力威慑的后盾，且主要通过法律手段行使，而政党则依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力。在社会主义条件下，由于政党具有特殊的地位和作用，其区别不象在资本主义条件下那样明显。关于“行政国家现象”及“21世纪行政权力发展趋势”行政国家现象出现的原因？21世纪行政权力发展趋势：①权力结构的扁平化；②权力分配的均等化；③权力行使的共享化；④权力运行的透明化；⑤权力约束的法治化；⑥权力价值的合意化。（课后请仔细阅读教科书P99-P106内容）第二节行政权力分配行政权力分配是行政组织内部的职能分工问题，而行政机构的设置就是行政权力分配的外在表现。一、行政权力分配的方式与途径（一）行政权力的分配方式1、纵向层级结构性分配；2、横向平行职能性分配。（二）行政权力分配的途径1、逐级授权；2、权力下放；3、地方自治；4、权力“外放”：主要在于解决行政权力主体和社会之间的关系，实际上也就是行政权力与社会权力之间的关系问题，即政府与社会的关系问题。（三）行政权力的再分配一般有两种情况：1、外源型行政权力再分配，即随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力的再分配。这种情况行政体系受到巨大的外部压力，需进行变革性调整；2、内源型行政权力再分配，即在既定的政治经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化，这种情况称为行政改组。（四）行政权力的人格化问题A.行政权力的主体和客体都包括人的因素，其运行只有依靠人才能实现。因此在行政权力分配中，权力与人的结合就成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，此过程通常是通过人事行政来实现的，赋予相应职位的人以相应的权力。B.行政权力人格化使得滥用职权的现象不可避免。C.马克斯.韦伯特别强调行政权力非人格化的意义。他认为，行政管理必须采取合理的形式主义，用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取代因人而异的做法，用非个人的制度规则取代个人号令，以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从。二、行政权力分配的原则（一）程序必须合法：合理合法是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证。（二）职权必须明确：即每一个层次、每一个部门的权力都必须作出明确无误的规定。（三）权责必须一致：即权责不能分离，其大小也应相一致。权力与责任、义务是不能分离的，有权无责和有责无权的权责分离现象，在行政权力分配的过程中都是应防止和避免的。（四）内容必须全面：各级行政主体都应获得与其权力层次及职能相一致的职权。权力主体在人权、财权和物权各方面只有齐全完备，才能成为完整统一的体系而发挥作用。三、行政权力分配过程中的相关问题（一）行政权力分配与政治授权的关系行政权力是执行性权力，来自人民及其代议机关的政治授权。行政权力的分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配，而政治授权则是行政权力的外部来源。不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。（二）集权与分权的关系包括两种情况，一是行政机关内部层级结构中权力的集中与分散的问题，二是在职能性结构中的集中与分散问题（包括主体与客体之间的关系），前者是集与分的关系，后者是集与放的关系。（三）权利与义务的关系问题权力分配中有一种特殊现象，即行政主体因为某种特殊需要具有一些不受一般行政法规约束的权力，即行政特权。行政特权也是一种法定的特殊权力，它也应与特殊的义务相一致。第三节行政授权一、行政授权的性质和特点（一）行政授权的涵义授权的一般意义是把权力委托给相应的人或机构代为执行。任何一个组织当其达到一定的规模或实行职能分工后，就必然要进行授权。行政授权是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。行政授权缘于两个主导因素：一是处理复杂公共事务的需要，二是由完成行政任务所引起的建立行政组织的需要。从内容上看，行政授权包括两个层面：一是决策权力的授予，二是执行权力的授予。从形式上看，行政授权由三个基本要素构成：（1）指派工作任务；（2）授予行政权力；（3）承担工作责任。（二）行政授权的特点1、行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式；2、行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分；3、行政授权也是一种权责高度统一的管理行为