公共行政管理

第一章绪论第一节行政与公共行政的基本概念一．行政的含义（了解即可）二．公共的含义（了解）在行政前面加“公共”：1和私人行政相区别2明确了行政活动的目的和性质3强调行政所负的社会的责任和义务4强调公众的参与性5强调行政活动的公开性三.国内外学者关于公共行政的解释（了解）四.公共行政的定义（记住）公共行政可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包括“谁在管”“如何管理”“管理什么”三个方面的内容。（其一其二其三都要看，如果考试考到要答全）五．公共管理与“新公共管理”（了解）（一）“公共管理”概念的产生和学派的形成波滋曼认为，公共管理概念的产生可以追溯到20S70Y美国大学中的两种不同的研究途径：一种称为政策途径，简称P途径；一种称为企业途径。简称B途径。P途径，更为重视政策执行的经验、结果和绩效问题，而不是单一地研究组织机构和进程。B途径，强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中。（二）传统的公共行政理论面临的挑战第二节公共行政学的研究内容一什么是公共行政学罗森布鲁姆认为：公共行政的研究有三条相对分明的途径，各自对公共行政有不同的阐述…倾向于不同的价值和程序，不同的结构安排。他将这三条途径分别称为“管理的、政治的与法律的途径”。一般说来，管理的途径强调的是效率，政治的途径讲求的是效果，法律的途径强调的是公平。（2011年真题，论述罗森布鲁姆的三条途径）二．对公家行政组织的理解：广义的政府包括立法、司法、行政三个部门。三．对社会公共事务的理解：一般来说国家行政事务都是社会公共事务，但并不是所有的社会公共事务都是国家行政事务。四．本书的结构和内容：建议大家根据目录来背书！第三节我国行政管理思想的发展和研究现状（了解）课后题看看第一个即可。第二章西方公共行政学的产生和发展第一节公共行政学产生的历史条件和社会背景一．公共行政学产生的条件第一，“行政国家”的出现。以在法制基础上行政机关规模的扩大，公共行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志。第二，“文官制度”改革运动的发展。公共行政人员的考核、培训、廉洁、工作效率等也开始成为重要的研究课题。第三，多种学科的形成和发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展徐进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。第四，专业教育和职业教育的发展。在行政改革和公共服务法国面的教育之间存在着一种相互促进的关系。二．公共行政学发展时期的划分方法：从公共行政学思想中的连续性进行考察分为：早期研究时期、两次世界大战期间、第二次世界大战战后时期、20S60Y到70Y和20S80Y以来五个时期。第二节早期研究时期一．政治—行政二分法的提出（08年名词解释）威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政两分法。古德诺在《政治与行政：对政府的研究》一书全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治与行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政两分法。二．传统的管理理论的推动作用1）泰罗开创了科学管理的源流，被称为“科学管理之父”泰罗着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称作管理技术学派。1895年发表了说明自己观点的文章《计件工资制》1903年《工厂管理》1910年《科学管理原理》直至1911年美国国会的证词，泰罗的组织管理理论完全形成，并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。因此，他的理论被称为“泰罗制”，泰罗本人也被尊称为“科学管理之父”①劳动生产率低下是工厂中存在的主要问题。解决之一问题的途径不仅在于解决劳动力问题，更重要的在于解决低劣的管理问题。②需要建立一套完整的工作制度，而实施这套制度的主要办法就是任务管理，即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理，并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。③提出了一种富于技术性质的、“有明确界说和原已经确定基本原则”的职能主义理论。他认为，应当把计划与执行区分开来，并加强专业化职能人员在组织中的作用。④泰罗认为，加强专业性计划工作的好处，不仅可以造成组织的标准化、程序化的工作流程，增进组织的稳定性和有效性，而且可以改善工厂行政首脑处理“例外”时间的活力。在这一点上，泰罗摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式，开创了科学组织管理的先河。#评价：泰罗的科学管理思想和职能主义方法，不仅奠定了大型企业科学管理的基础，而且推动了企业中所有权与经营权的分离，造就了一个所谓管理阶层。这对于科学化组织管理思想的不断创新，起到一种十分重要的推动作用。科学管理在实践中显示了有效性。进入20S以后，在资本主义生产经营中，从美国开始出现了影响全世界的“科学管理运动”，科学管理成为一种占据主导地位的学术思潮和管理方式。2）亨利，法约尔，1908《论一般管理里上的原则》提出了行政管理的十四项基本原则。1916年《工业管理与一般管理》首次和系统的提出了他的行政管理要素论。还著有《国家的行政管理理论》。法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了职能分工、统一指挥和十四项管理原则等概念为核心的管理理论，因他以加强企业上层的行政管理为目标，并自认为适用于一切组织，因此他的理论被成为一般管理理论A:十四项管理原则：①分工，减少浪费、增加产出和便于培训人员。②权利，实现正式的职位权力与个人的智慧经验、道德品质、领导能力等个人权力的相统一，同时强调权力与责任相称。③纪律,建立以服从与尊重为基础的组织与雇员之间的关系，有力的领导、明确的协议和审慎的制裁是必要的④统一指挥，每一名部署只应由一位上司，双重指挥对权力、纪律、稳定和效率都是一种威胁。⑤统一领导，组织只能有一个计划、一个目标、一名负责人，组织需要集中精力、协调力量、统一行动。⑥个人利益服从整体利益，借以消除无知、野心、自私、懒惰等人性弱点。⑦报酬，报酬合理取决于多种因素，合理的报酬即是为了使人员具有更大的价值，也是为了增强人们的工作动机，调动积极性。⑧集权，自上而下实行管理，权力最终归属最高领导者⑨等级链（权力线），组织自上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通通道。它表示权力等级的顺序和传递信息的的途径。但允许横跨权力线进行横向交往与联系，即“跳板原则”。但只有在双方都统一且上级主管人员随时了解情况的条件下才能进行，目的在于维护统一指挥原则，又扩大和加强组织联系。⑩秩序，任务活动有严密的安排，形成进退有序的工作规范。11平等，人格平等且公正合理，以此作为成员关系的基本准则。12人员保持稳定，制定稳定的人员计划，更新人力资源。13主动性，诱导和劝告每一个人在工作中充满热情和发挥干劲。14团结精神，强调和谐与团结一致，分裂是反对公司的一大罪状。B六大类基本活动：技术活动商业活动财务活动安全活动会计活动行政管理活动C行政管理活动的管理五要素：计划组织指挥协调控制D组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一，他在这方面的主要贡献集中于组织的目标和结构方面。他认为，组织包括各种活动和各种关系以及人员的雇佣、评价和培训等做好准备；组织一个企业就是为企业提供一切有助于实现其职能的东西。在这方面，管理人员和管理部门的职责就是要设法使人员和物质的组织符合公司达成其目标的需要，而做到这一切的途径，就是建立合理的组织结构。E法约尔认为，合理的结构就是能保证公司在实现其目标的过程中能进行统一领导的结构。合理的结构不仅将会对全组织工作的职责做出明确的规定，鼓励发挥主动性和承担责任，而且有助于协调活动和集中努力。F组织中的等级系列和横向职能部门的增多是组织承担工作数量增长的结果，但不合理的管理层次和幅度也是造成前一种增长的原因。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度以内。G主张建立只听命一个总经理的参谋人员机构。参谋人员的职能是在总经理的指导下协调管理人员执行其所承担的任务，并帮助拟定计划和探求改进工作的方法。第三节两次世界大战期间的研究（正统时期：传统的管理理论向行为科学的管理理论发展的转变时期）1926年和1927年，D.怀特和W.F.威洛比的公共行政学教科书的问世，是公认的最早的两本公共行政学通行的教科书。意味着公共行政学作为一门学科的诞生。一公共行政学的诞生时期1马克思韦伯的官僚制作为社会学的三大“奠基人”之一，作为现代最具生命力和影响力的思想家之一，他以“合理性”和“合法性”为中心的官僚制或官僚科层组织理论，即以“官僚模型”为主的“理想的行政组织体系”，被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。1韦伯认为，官僚科层组织并不是文牍主义、效率低下的组织现象，而是指一种组织形态及其结构特点。合理合法的职权是官僚概念的内涵。这种组织是应用于复杂组织的最有效的形式。称之为“理想的行政组织体系”。2韦伯的最大贡献，就是提出和建立了现代社会的官僚模型的组织理论，并因此成为“组织理论之父”，韦伯认为，官僚集权组织是适应于一切复杂组织的最有效的组织形式。3韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的管理为基础的。他认为，合法的即被认为所接受的权力有三种：第一种是传统的权力，是世袭的。第二种是超人权力，来自领导者的意志和强制性权威。第三种是法定权利，是选举产生的，来自法律和社会契约。其中法定的权力是官僚集权组织的基础，因为这种权利即合理又合法，既重视了人的能力，又重视了管人的制度。合理合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。4理想的官僚集权组织结构的特征：（1）官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。这种组织结构有确定的组织目标，并依靠完整的额规章制度去规范组织成员的工作行为，从而有效的达成组织目标。（2）这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化，权责按等级的原则组织起来，形成一个统一的等级序列。（3）根据组织中不同等级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按其专长进行合理分配和正式任命，务求每一位成员称职并只有一位上司。（4）行政管理人员不是他所管辖公司的所有者，只是公职人员，他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确规定并与工作成效相联系。（5）行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，且毫无例外的适用于各种情况。5韦伯看来，官僚集权的组织结构体现了理想的行政管理体系，这种体系是大规模组织的最合理的形式21926年怀特《高哦公共行政学研究导论》被公认为公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成。31927年威洛比《行政学原理》是美国最早流行的教科书之一。他的影响主要体现在预算改革的论著方面。二．传统管理理论的继续发展与转折1弗莱特《创造的经验》，重点关于行政管理中冲突的研究并提出三种处理冲突的方法：第一，一方获胜并支配另一方；第二，顺应和妥协；第三，通过寻找共同点“相互结合”。2古利克与厄威克《行政科学论文集》，行政就是POSTCORB，即计划planning组织organizing人事staffing指挥directing协调coordinating报告reporting预算budgeting七种职能。（09年名词）3巴纳德《经理人员的职能》，系统地论述了正式组织、非正式组织的特性及二者之间的关系。将正式组织定义为：将两个或多个人的力量和活动加以有意识地协调的系统。每一个系统都包