公益诉讼和行政公诉

公益诉讼和行政公诉制度初探2012年05月引言——公地悲剧•一群牧民一同在一块公共草场放牧。一个牧民想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降。牧民将如何取舍？如果每人都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了。草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。•——1968年美国学者哈定在《科学》杂志发表《公地悲剧》。问题的提出-谁来保护公地••1、公权力对一些公共利益的司法保护处于缺位状态。建立公益诉讼制度，有利于对公益进行保护，有利于促进我国经济发展和构建和谐社会的进程。•2、我国目前没有公益诉讼制度，诸多公益诉讼都是启蒙实验，公地在呻吟——现象之一——国有资产流失•黑龙江伊春的翠宏山铁矿，拥有有色金属储量0.8亿吨，铁矿石储量0.7亿吨，资源总价值达1000亿元。但是这样一个特大铁矿，却被当地政府以3.1亿元的价格，贱卖给一家民营钢铁公司。——2010年9月7日香港《东方日报》•过去十几年是中国国有企业改革的关键时期，也是国有资产大举流失的主要时期。各行各业的权贵们利用对国企的实际控制权，把国有资产公开转化为个人收入。•有的企业管理者利用金蝉脱壳的方法，以实行股份制改革为名，把优质国有资产剥离出来，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣质资产和冗员、债务、亏损业务等留在母公司；有的则在外资购并国有资产的过程中，低价出售国有资产；也有的以超低价格买下国有资产；还有的在国有资产转让和出售过程中，暗箱操作，低估漏估国有资产，低价转让国有资产，使国有资产大量流入个人腰包。•内地有关部门曾经统计，这十几年间，中国国有资产流失有形的损失超过十万亿元，无形的损失更是难以计数。现象之二——环境污染•2011年8月，云南曲靖市的一座水库边，突然出现了大量牲畜的尸体。经过检测，水库内有毒物质铬含量超标，牲畜都是在饮水后死亡的。铬来自于当地陆良化工实业有限公司，他们将5000吨铬渣随意倾倒在水库边上。随后，媒体又爆出14万吨铬渣堆放在珠江源头旁长达十余年、南盘江六价铬含量超标2000倍、周边村庄癌症率高发等一系列问题。•渤海康菲公司漏油事故•2011年6月渤海湾蓬莱19－3油田作业区B平台、C平台先后发生两起溢油事故.蓬莱19－3油田是康菲和中海油的合作开发油田，康菲公司拥有49%的权益2011年9月2日，收油船仍在蓬莱19-3油田C平台附近进行收油工作｡国家海洋局责令蓬莱19-3全油田停注、停钻、停产。•2012年4月27日，国家海洋局宣布康菲石油中国有限公司和中海油总计支付16.83亿元人民币，用于海洋生态损失赔偿和承担渤海环境保护的社会责任。加上农业部此前和康菲公司达成的13.5亿渔业赔偿和资源修复费，共计30亿多现象之三——国有土地资源流失•管好用好价值在25万亿元以上、数倍于其他国有资产总量的国有土地资产，是一个重要的问题。一些地方土地市场秩序混乱，国有土地资源流失严重。•一是地方领导有法不依，干预土地审批、供应和执法。•二是地方对土地市场调控和监管不力。受利益驱动，执法犯法，以地谋私，给违法者大开方便之门。•三地方土地管理执法不严，查处土地违法案件以罚代法，敷衍了事，批评•了事，罚款了事，补•办手续了事。现象之四:食品卫生安全•三聚氰胺（201007）、地沟•油201003）、紫砂壶（201005）•可乐添加剂事件保护公益——人民的力量不总是无穷的•《宪法》第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。人民是国家的主人，但人民在解决具体问题时并非总是力量无穷。现实的渠道：•——上访•——群体性事件•——公民公益诉讼公民诉讼第一案•1996年，福建龙岩人丘建东，因当地电信部门没有执行夜间长途电话半价收费的规定，将电话局告上法庭，从而打赢官司，获得“一元二”电话费返还。该案件后来被称为我国“公益诉讼第一案”。“一元二”官司已经收入教育部新版统编政治教科书。保护公益——政府的背离或懈怠•社会,不论是啥样的,都是一种善;但政府,即使是最好样的,也仅仅是一种必要的恶。•——美国独立之父托马斯杰斐逊•《行政诉讼法》施行以来，在1990年至2007年的18年当中，全国法院一共受理一审行政案件1289,075件，审结1282,705件。2007年首次超过10万件，尽管和年审理案件800万件左右相比很少，但也反映出行政诉讼日益扩大的趋势。保护公益——非政府组织的暗叹•诉讼法律限制——法律规定有直接利害关系人的诉讼，像环境污染这类案件就可以由利益相关者直接提起诉讼。•诉讼动力不足——全国共有环保相关的民间社团近3000家，但是，在这个庞大的数字中，真正符合公益诉讼原告资格，同时又有诉讼意愿的，没有多少。•诉讼手段不多——取证条件差，经费欠缺。公益团体诉讼第一案•2009年7月6日，无锡市中级人民法院正式对中华环保联合会和公民朱某诉江苏江阴港集装箱有限司环境污染侵权纠纷案立案审理。这标志着我国首例由环保社团作为原告的环境公益诉讼全面启动。9月2日，下达调解书。•而重庆绿色志愿者联合会金沙江•事件无疾而终。讨论一•谁是提起公益诉讼的合适主体？第一部分••公益最后的救济都不行，谁行？•——检察院应当而且可能检察机关提起民事行政公诉可行性••1、诉讼理论发展为民事行政公诉提供理论铺垫2、中外立法为民事行政公诉提供制度模型3、中国检察机关专业能力提供平台1、公共利益是一个整体概念、集合概念2、公益诉讼是公共利益的救济路径3、公诉是公益诉讼的主要形式公益诉讼和公诉民事行政公诉属性•••1、民事行政公诉是公益诉讼•2、民事行政公诉是公诉•3、民事行政公诉是民事和行政诉讼民事行政公诉的法理基础•1、人民主权理论•2、分权制衡理论•3、诉的利益理论•4、诉讼信托理论公益诉讼的国外考察1、美国的“私人检察长”制度2、法国的越权之诉3、日本的公民诉讼讨论二：检察机关怎么搞公益诉讼？——你知道有几种方式？——你认为那种方式更好？第二部分••••检察机关公益诉讼的探索和实践总体描述•1997年开始，全国检察机关开始探索公益诉讼，至今历14年而不衰，尽管有启蒙，有发展，有转折，有思考，但检察机关保护公益的心没有变，法律监督的属性没有变。••三个方式：直接起诉•支持起诉、督促起诉•检察建议方式之一——直接起诉•检察机关公益诉讼第一案1997年5月，方城县检察院接到群众举报，反映方城县独树镇工商所将价值６万余元的门面房以2万元的价格出卖。通过调查，南阳市检察院确认该工商所低价转让国有资产。他们决定根据宪法的规定，以原告身份向人民法院提起诉讼。1997年7月1日，方城县人民检察院作为原告，以方城县工商管理局和门面房购买者汤某为被告，向方城县人民法院递交了民事起诉状，要求确认二被告之间的买卖协议无效。1997年12月3日，这起全国首例由检察机关提起的公益诉讼案件拿到了胜诉判决。直接起诉的发展、停滞与觉醒•从1997到2007年的十年时间，河南省民行检察部门共办理公益诉讼案件1572件，其中发出检察建议1019件，支持起诉296件，直接起诉242件，为国家挽回经济损失2亿7千万元。2002年以来，南阳市共提起公益诉讼79起，其中涉及国有资产流失案件56起，环境污染案件12起，垄断案件9起。•2006年最高法院通知各级法院，不再受理检察机关作为原告提起的公益诉讼。这样，检察机关直接起诉进入停滞阶段。•2007年11月，江西省高级人民法院和江西省人民检察院召开联席会议，决定开展破坏自然资源、污染环境、侵占公共财产三大类案件的公益诉讼试点工作。•（请看短片）直接起诉的觉醒——•皮革厂偷排污水，番禺•检察院提起环境公益诉•讼。2009年12月6日，•广东省广州市海事法院•对这起水域污染损害赔•偿纠纷案作出一审判•决，被告被判立即停止•违法排放污水等一切破坏水域环境的行为，赔偿环境污染损失和费用共62500元，由原告受偿后上交国库。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十七条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”•广州番禺直接起诉第二案•2010年6月21日番禺区检察院•以原告身份向番禺区法院提起•一宗诉番禺博朗五金厂违法排•污导致水域污染的环境公益诉•讼案件。9月15日，番禺区法院•判决采信番禺区检察院提交证•据材料，支持该院诉讼请求，•要求被告立即停止违法排放污水等一切破坏水域环境的行为，并赔偿环境污染损失费用79500元。直接起诉的困惑•《民事诉讼法》第一百零八条起诉必须符合下列条件：•（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；•（二）有明确的被告；•（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；•（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。•《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”康菲公司的系列索赔搁浅•自8月16日渤海湾蓬莱19—3溢油事故民事赔偿程序启动以来，就有多批养殖户开始委托律师向天津海事法院、海南省高院、青岛海事法院等递交诉状，并有多个公益组织和社会团体提请公益诉讼，可都被各种理由驳回了。“有的表示要逐级上报，有的表示不属于自己的管辖范围，有的要求延缓起诉。”原因有二：无法证明损害和无法证明关联。•近10年间，康菲在美国本土也深陷多起环境纠纷，分别被路易斯安那、华盛顿、佛罗里达等州和地区法院判决赔偿，或被政府部门责令罚款，或与联邦及州政府达成和解协议，共计偿付67862万美金。看来，康菲在美国“乖顺”，皆因法律严苛和政府严裁。方式之二——支持起诉、督促起诉•2010年11月2日，重庆南川检察院支持起诉助农民工成功维权，为王某等245名农民工追回薪酬160余万元，成功化解一起农民工集体讨薪纠纷。目前，务工单位已将拖欠的160余万元薪酬全额支付到位，王某等已自愿向法院撤回了诉讼请求•各地实践表明，支持起诉、督促起诉正日益成为检察机关履行民行检察职能的有力方式，在维护国家利益和社会公益、保障和改善民生方面发挥了巨大作用。据统计，2003年至2006年，全国检察机关办理支持起诉案件15742件。根据高检院民事行政检察厅介绍，仅2008年一年，检察机关办理支持起诉和督促起诉的案件就达4588件。以地方为例，重庆市检察机关从2005年至今共办理支持起诉案件1918件，胜诉1568件。其中涉及维护农民工合法权益的案件约占95%，为农民工等困难群众挽回经济损失600万余元。浙江省督促起诉的首创实践•浙江检察机关从2003年开始探索的民事督促起诉工作，经过7年的实践，不断规范化、制度化，至今已成功办理督促起诉案件3700余件，有效避免40余亿国有资产流失。•——2002年11月28日，浙江省浦江县法院对该省首例由检察机关提起的民事公诉案件——县良种场房地产买卖案作出判决:确认浦江县良种场签订的《拍卖成交确认书》和《房地产买卖合同》无效;对金华市一通拍卖有限公司向浦江县良种场和19名买受人收取的3.72万元佣金，以及5个买受人恶意串标，各非法所得的2.5万元依法没收，并各处500元罚款。省委书记的批示•2007年8月，浙江省检察院出台《浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定》，省委书记赵洪祝批示::“这个问题抓得准，所发《规定》也有较好的可操作性，要抓好执行的工作。”追索地王的土地出让金•2011年5月11日，浙江省青田县国土资源局正式回函县检察院，该院督促起诉的浙江某房地产公司拖欠3.922亿元土地出让金已全部缴清。云南首例环境公益诉讼案件•2011年4月20日，云南首例环境公益诉讼案曲折进入二审。在此之前的1月26日，污染龙潭水的两个养