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1关于加快粮食依法行政与法制建设的研究一、充分认识深入推进依法行政的重要性和紧迫性党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。2010年8月全国依法行政工作会议上温总理重要讲话中明确指出：依法行政是现代政治文明的重要标志。一个政党取得政权后，应当把党的意志通过法定程序变为宪法和法律，依照宪法和法律治理国家，这是党在夺取政权与执政时期的最大区别。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。今年人大会议上吴邦国委员长宣布了中国特色社会主义法律体系已经基本形成，标志着我国依法治国和改革发展进入新的阶段。当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境复杂，面临的挑战增多。国际金融危机、国际粮食危机和市场波动、粮食国际化，给国内粮食带来冲击日益增加，粮食安全形势依然严峻，因此，必须有完备的粮食法律制度来维护国家粮食安全。国家《粮食法》已进入立法程序，第一部粮食大法2将出台，粮食法治将进入全新阶段，粮食法治的任务将更加艰巨。近年来，随着粮食流通体制改革的不断深入，粮食行业一些深层次的矛盾逐步显现。国有粮食企业产权制度改革还没有完全到位，进展不平衡，减员分流人员的再就业问题重视不够，企业矛盾增加；粮食购销市场化、流通主体多元化的格局形成后，粮食购销服务体系和市场监管体系建设需要进一步加快和完善；粮食购销市场秩序需要进一步规范，特别是粮食市场国际化和“粮食经纪人”规范发展问题需要深入研究，加大监管力度；粮食流通管理和服务方式还不能完全适应市场化要求等等。解决这些突出问题，必须要进一步深化改革，加强立法和制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，完善法制队伍建设，推进依法行政。因此，作为粮食主管部门要正确看待我国经济社会环境的新变化，准确把握粮食流通改革发展稳定的新形势，认真研究贯彻中央和省委、省政府战略方针，全面安排部署，充分认识加快推进粮食依法行政工作的重要性和紧迫性。二、我市粮食依法行政工作存在的问题（一）思想认识不到位，认为粮食监督检查工作可有可无。有的地方政府领导对于粮食部门建立粮食监督检查机构抱无所谓思想，认为在市场经济情况下，粮食流通多渠道经营，粮食行政管理部门进不进行全社会粮食流通监督检查都可以，不重视这一工作，使得粮食部门在建立监督检查机构、增加编制、拨付经费、开展工作等方面得不到政府的有力支3持，举步维艰。还有部分粮食局领导则对转变职能，依法管粮认识不足，思想不适应，认为粮食监督检查工作费时、费力、费钱又带不来实在的经济效益，搞不搞都可以，在争取政府支持得不到重视后，就等待、观望，缺乏做粮食监督检查工作的积极地、主动性，没有认真实在的开展这项工作。（二）粮食监督检查机构体系不健全、不平衡，影响工作开展。近几年，我市粮食监督检查机构建设虽有突破性的进展，但是，进展不平衡、不健全，突出表现在县市区之间的不平衡。有的县市是监督检查科(股)和粮食执法大队全部成立，人员到位、工作开展积极主动。而有的县则是机构刚成立，人员未到位，工作非常被动。还有部分县是机构批了，但专职人员未到位，或是人员到位，一人身兼几职，工作积极性不高。另外，由于粮食局监督检查科(股)和粮食执法大队之间的各自职能划分不清，在工作上尚协调不够，影响工作。（三）经费、编制难落实，执法体系建设存在瓶颈。从我市情况看，市局成立法规监督科已经3年，由于没有监督检查专项经费，出差、开会、检查等费用难有保障。县市区的情况也差不多，财政没给专用经费，要开展粮食监督检查工作就必须占用局机关的公用经费，占用局机关的小车，大部分县市区的粮食监督检查工作只是应付上面的工作任务，很难主动地、规范地进行全社会粮食流通监管工作。由于县市区粮食局办公经费都很紧张，同时又无专项经费来源，无法购置必备的办公设备、执法车辆等硬件，直接影响到粮食4监督检查工作的正常开展，大部分县市区开展执法活动都只得是租车进行。另外，绝大部分县市区编办在批复粮食监督检查机构时，都不增加人员编制，没有编制，专业人员就不好上岗。特别是县市区局机关原来定编就非常紧张，一个局行政编制只有10人左右，少的只有8个编制，除开领导，只剩几个人，是一个萝卜一个坑，再安排在编人员上岗非常困难，从编外人员调剂又没编制，因而，这方面已是开展粮食监督检查工作的最大制约和限制。（四）粮食市场主体多元化带来的压力加大。粮食购销市场化后，经营粮食的主体从以国有粮食企业为主转为以非国有的经营企业、个体工商户为主。这些经营企业和个体工商户点多、面广、分散、无序，给粮食监督检查带来困难。我市近几年经营粮食的企业和个体户有近千家，而办了粮食收购许可证的只有383家，真正纳入社会粮食流通统计范围的只有343家，主动向粮食行政管理部门报送报表的只有275家。这种多主体参入而不主动接受粮食行政部门监管的情况，给粮食流通监督检查工作带来难度和压力。（五）粮食依法行政的环境还有待改善。当前，社会上对粮食行政执法监督检查工作认识不清，不少人认为，粮食已放开，企业已买断，粮食局已垮台，还有什么可行政执法和监督检查的。相当一部分非国有粮食经营企业和个体经营户，对粮食监督检查有抵触情绪，不服从监管，不建台帐，不报报表，明里暗里躲避检查。另外，由于粮食流通监督检查工作在《条例》中规定不是粮食行政管理部门一家的事，5需要工商、质监、卫生、物价等部门的共同实施，因而，粮食行政管理部门在进行监督检查进行处罚时，权威性明显不足，处罚手段很弱，不少违规案件无权处罚，而移交其它部门既麻烦又不方便，使粮食监督检查工作的严肃性大打折扣。现在，正在建立5家联合执法机制，但如何真正做到规范、协调，取得实效，还要边实践，边探索。三、加快粮食依法行政的建议(一)争取领导重视，促进粮食流通监督检查工作的顺利开展。现行粮食工作实行地方首长负责制，要做好粮食流通监督检查工作，必须取得各级政府领导的重视和支持。因此，我们各级粮食行政管理部门要多向政府汇报，以争取领导的重视和支持。特别是省政府是制定政策的一级地方政府，其制定的政策是统领全省的。我们建议省粮食局把做好粮食流通监督检查工作的必要性和重要性多向省政府汇报，按照国务院《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》(国发[2006]16号)的要求，争取省政府领导对此项工作的重视和支持，根据我省实际情况，组织发改委、财政、编办等部门认真研究粮食监督检查体系建设和机构、编制、经费问题，制定相应的政策和措施，指导下面贯彻执行。(二)采取得力措施,切实抓好粮食监督检查机构和队伍建设。在抓好粮食监督检查机构和队伍建设方面，一是要根据《粮食流通条例》和国务院[2006]16号文件要求，各级粮食行政管理部门全部组建粮食监督检查机构，统一名称、统一职能，并明确局机关监督检查科(股)和粮食执法大队各自6的工作职能和相互之间的关系，使得各司其职，各负其责，协调工作，相互促进。二是从上到下向政府和编办争取人员编制，确保执法队伍名符其实。三是落实粮食监督检查专项经费。这方面建议省局向省政府争取政策，正式发文，明确我省各级财政部门要把粮食监督检查专项经费纳入当地财政预算，根据各地粮食产量大小确定几个等级标准，从根本上解决粮食监督检查经费无来源问题，确保粮食监督检查工作的长效机制。(三)加强法规宣传力度，营造粮食监督检查的良好环境。一是要启动“六五”普法，深入开展法制宣传教育。2011年是“六五”普法规划启动年，粮食行政部门要根据国家和省“六五”普法规划及国家粮食局“六五”普法工作要求，结合粮食行业“五五”普法规划贯彻落实情况，认真研究起草粮食行业“六五”普法规划的贯彻实施意见和办法；做好普法骨干培训工作，提高普法队伍的政治素质和业务能力；成立“六五”普法领导小组，明确工作机构和人员，制定工作计划，进一步完善普法依法治理领导体制和工作机制，为“六五”普法开好头，起好步。二是要向全社会宣传《粮食流通管理条例》和《湖北省粮食流通管理办法》，让地方领导、基层单位、广大群众都了解粮食流通法规政策，了解粮食行政管理部门的职责职权，了解粮食监督检查范围。三是要向粮食民营企业和个体经营户大力宣传《条例》、《办法》和《粮食流通监督检查暂行办法》，通过召开经营户座谈会，发放宣传手册，走访经营企业和个体经营户等，让粮食经营7者熟悉通晓粮食法规政策，了解粮食监督检查的职责、范围和处罚措施，让他们依法经营、合法经营，自觉接受粮食行政管理部门的监管，为顺利开展粮食监督检查工作打下良好的基础。在宣传方式上，坚持平时宣传和特殊时期宣传相结合。在平时，要在城镇、集市、村组等地建立固定的粮食法规政策的宣传栏，张贴宣传画，让粮食法规政策深入人心。在收购旺季就要采用电视、广播、宣传车、挂横幅等方式，进行有重点和有针对性地宣传，让全社会理解支持粮食流通监管，让粮食经营者自觉接受粮食流通监督检查。(四)狠抓学习培训工作，提高粮食监督检查队伍素质。针对上岗人员新手多，业务不熟，经验不足的现状，要让他们尽快地履行好监督检查工作职责，就要首先让他们熟悉掌握粮食政策法规，掌握粮食监督检查执法程序和执法技巧等。一是建议省局要继续举办粮食监督检查培训班，重点培训基层粮食行政管理部门领导和专职人员，也可举办一些专业性的培训班。二是市、县粮食行政管理部门也要根据各自实际情况，举办监督检查人员的培训班，突出对执法人员的执法技能操作、重点难点处罚等业务和思想作风、纪律观念进行培训，熟练掌握执法技巧，提高执法水平。三是进行市州之间学习、参观和交流来促进工作。(五)健全责任制度，促进粮食监督检查的规范化、制度化。一是我们各级粮食行政管理部门要制定和完善《粮食监督检查岗位责任制》、《粮食行政执法监督制》、《粮食监督检查执法程序》，使粮食监督检查人员明确岗位责任，用执8法纪律和规章制度来规范自己的言行。二是要实行政务公开，将各项监督检查工作职责和工作程序上墙公布，接受群众监督。三是要公正执法，廉洁执法，文明执法，健全粮食监督检查非规范行为和执法过程责任追究制，定期或不定期了解执法人员的执法情况，发现问题，及时解决。在社会上树立良好的粮食监督检查形象，确保粮食流通监管工作健康开展。(六)采取有效措施，将专项粮食监督检查落到实处。我们各级粮食行政管理部门在做好日常的粮食流通监督检查的基础上，要积极认真地做好各项专项监督检查工作。建议省局对于重要的专项监督检查活动，可由省组织安排市与市之间进行交叉检查，并委托市组织县市之间进行交叉检查，这既可使被检查的地方重视专项监督检查工作，促进落到实处，又可相互学习借鉴，特别是对那些工作开展不力的地方是有力的推动，对于搞得好的地方是鼓励，其好的经验和作法又可让来检查的人员得以学习和借鉴。(七)加强部门配合，形成齐抓共管的粮食监督检查格局。建立和完善5家联席会议制度，加强同工商、质监、卫生、物价等部门保持密切联系，经常沟通，对于大的专项监督检查要相互配合、联合行动。特别是要同工商部门加强联系，多组织一些联合执法行动，在粮食行政管理部门缺乏行政执法经验的起步阶段，通过与工商部门的联合执法，既可以锻炼粮食监督检查队伍，向工商部门学习好的行政执法经验，又可有效地保证执法效果，维护正常的粮食流通秩序，9促进粮食监督检查工作水平不断得到提高。(八)完善粮食法规，促进粮食监督检查工作更加科学和规范。《粮食流通管理条例》、《湖北省粮食流通管理办法》及一系列配套法规和规章都颁布时间不长，还有地方值得完善和修改。比如对于粮食的收购、加工、储备、销售等，应赋予粮食行政管理部门更多的监督检查权利，便于一条龙、系统化进行监管，避免按环节监管效果不好的状况。