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党政公文——提高行政管理能力讲座2014年李克实中国人事科学研究院正司级副院长，中国人才研究会副会长。曾任国家人事部党组秘书、部长办主任、秘书处长、中国行政管理科学研究所副所长；《国家行政机关工作流程研究》课题组长。参与国务院公文处理办法和公文格式国家标准制订工作。长期在清华、北大、人大、国家行政学院等多所高校任教。讲述概要一．提升管理效能二．提升协调能力三．提升公文质量管理和管理科学•管理：社会组织为实现其目标对所需资源加以组合利用的过程。•管理科学：同社会科学、自然科学并列的第三类科学，是研究管理理论、方法和管理实践活动的一般规律的科学。科学管理scientificmanagement•定义：应用现代科学的理论、方法，提高计划、组织和控制能力，不断适应生产力的发展的需要的过程。•途径：1、优化组织2、优化流程3、优化人员4、优化配置5、优化关系。管理现代化定义：使管理与现代社会经济、政治、文化发展特征相适应的过程。1.现代的管理理念：强调人本与规制，弱化主观意志影响。合法的行政程序和办事规则，全部行为具有确定的法律依据。2.现代的高效能组织结构：开放的管理体制设计，足够的和正确的信息保障。3.现代的管理关系和管理方式：明确的组织责任、岗位责任、权力和义务。管理向信息、协调和调控中枢职能转变。4.现代的流程设计：清晰的工作流程和通畅的运转渠道。5.现代的技术手段：便捷、高效、快速和安全；办公程序化、法定化、信息化和电子化，提高效率和精确性，减少失误。低廉的成本。提升办公室管理效能优化组织：系统的功能、层级和结构。优化流程：制度和规则。定额管理、标准化管理等。优化人员：录用、选拔、培训，提供发展提高机会。优化配置：责任、任务分担和监督，职业资格等等。优化关系：职能、权力、权益平衡规则等等。符合人性特征的人事制度•基本的生存生活保障•高度一致的发展目标•可以预期的发展道路•承诺诚信的管理程序•稳定良好的职业感受•即时激励的反馈机制•常规任务和参与机会•不知不觉的制度变革协调的一般方法•调查研究；–了解全部事件过程和利益结点–了解可依据的法律规定–了解矛盾双方的可讨论范围•先与双方分开讨论，条件成熟当面讨论；•选择切入点，先易后难，逐步升级；•集体讨论，确定方案，口径一致；•必要时由上级决定后执行。常见矛盾的协调•经济型•地位型•职务型•自尊型•习性型一．根据三定方案分清组织职能；二．根据职能协商分工与协作；三．提炼矛盾关键问题专题研究；四．重大问题提出各方意见提交更高机构决策；五．一旦形成决议必须坚决执行。组织业务关系的协调领导之间的矛盾协调•一把手原则•从职能角度理解问题•尊重和解释主管副职意见•严格办事办文规则下级之间的矛盾协调•“权利崇拜”心理的影响；•“争功争宠”心理的影响；•领导者应检讨是否有以下原因：–任务和机会不均等；–存在比较明显的冷热亲疏；–所表达意见有歧义或经常随意变更•了解历史成见，针对做好认识转变工作；•有意识增加相互合作和交流的机会。处理冲突事件的交谈方法拖延法：当事人情绪激动时可以用来降温，但最终要解决问题。比如约定下次谈话时间。重复法：反复重复当事人主张中的薄弱部分，促使其自己认识并主动收回不合理主张。示例法：以公平事例举例说明当事人主张中的不合理性。建议法：肯定当事人的主张，提出合法的解决方案。过程法：跟着当事人的思路发展，说明有那些“过不去的坎”。目标法：指出最终达成的结果，忽略过程中的矛盾。权衡法：找出利弊关系，强调弊端可能造成的损失。升华法：找出“放弃”的正效应，鼓励当事人追求更高价值的目标。公文写作和行文处理一、公文的基本概念和原则要求公文定义和基本分类：公务、效力和规范体式公文处理八项原则：主官负责限制缩减阅办分处监督管理实事求是程序不变安全保密效率成本二、公文写作过程中常见的问题拟文依据文种选择拟文角度拟文逻辑意思表述三、公文的行文规则和处理问题行文规则行政名义公文格式办文流程公文分类公文分类按发文方向按办理性质按文书性质按密级上行文平行文下行文阅件办件法规类文件事务类文件资料类文件证鉴类文件特急、急绝密机密秘密内部按时限按部门按时间部门代字年号序号领导姓名按批示单体结构多体结构按文件结构按存档标识外发和内发文按发文范围主官负责完善制度：提出要求，建立和完善相关制度；模范执行：自己首先严格按制度办事；批评指导：有问题及时指导和提出批评；总结提高：纳入组织建设目标要求。限制缩减•属于可发可不发的文件，不发；•可以用口头、电话、短信、Email等非公文方式解决问题的不再发文；•发文可以公开登报的不再逐级印发；•属于本级职能解决的问题，不报请上级机关发文或转发；•严格文件印刷数量。阅办分处阅件：阅知性文件。办件：等待办理处理的文件。分开登记分夹放置急件优先。监督管理•拟文与核稿分开。必须坚持由两人。•签发与用印分开。签发领导不可以自管印章。实事求是•从工作实际出发，避免文牍主义。•紧急事件的处理，在主官口头授意、指示同意、批准后可优先办理公文。•事件处理过后，应就事件性质情况作出说明，补办必须的签字手续并归档。•可能涉及违反法律规定和产生不良预后的事件不可简化审批程序。程序不变涉及下列事项不可简化通过程序：国家法律法规有明确规定程序的；党和政府行政纪律有明确要求的；单位有集体决议明令禁止的；可能产生不良结果应该预料的。效率成本精炼：文字简短，直述不曲。准确：描述的含义正确，无歧义。规范：统一的范式（paradigm）格式。快速：受理、办理、送达时间。节约：时间、环节、耗材、运输等。拟文的依据任务依据：法定职能和计划；上级或会议部署；其他部门要求。职能依据：比较本部门和其他部门的职能，确定处理的主从关系。法律依据：与已有法律相冲突，未按照程序条例规定办理。引证依据：来源不准确、不正确、与引证意图不符。效用依据：确有内容和必要，可发可不发的文件不发。文种的应用•确定要素：公文行文目的；发文机关的职权；发文机关与主送机关的行文关系。•问题：–请示与报告混用–通知与函混用–通知与通报混用–通知与通告混用文种的选择（一）决议。会议讨论通过的重大决策事项。（二）决定。1.对重要事项作出决策和部署；2.奖惩有关单位及人员；3.变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。（三）命令（令）。1.公布行政法规和规章；2.宣布施行重大强制性措施；3.批准授予和晋升衔级；4.嘉奖有关单位及人员。（四）公报。公布重要决定或重大事项。（五）公告:适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。文种的选择（六）通告:在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。（七）意见:对重要问题提出见解和处理办法。（八）通知:1.发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项；2.批转、转发公文。（九）通报:1.适用于表彰先进、批评错误；2.传达重要精神和告之重要情况。（十）报告:1.向上级机关汇报工作，2.反映情况，3.回复上级机关的询问。文种的选择（十一）请示。向上级机关请求指示、批准。（十二）批复:适用于答复下级机关的请示事项。函:1.适用于不相隶属机关之间商洽工作，2.询问和答复问题，3.请求批准和答复审批事项。（十三）议案:适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。（十四）函。1.适不相隶属机关之间商洽工作，2.询问和答复问题，3.请求批准和答复审批事项。（十五）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。请示和报告d区别–相同：上行文；属签发人姓名。–区别：事前和事后;请求批复和不要求回复;不可分送和可分送;单一事项和综合情况。拟文的角度起草角度:–我是谁？–我和谁说话？–我要说什么？–我要怎么说？拟文逻辑基本问题•是什么?为什么?怎么办?•标题：单位名称、主题、文种；•引言：根据、目的、办法；•正文：问题、范围、解决办法（规定）、要求达到的标准（质量、时间）、强调避免的倾向、组织实施方式；•结尾：有效时间、解释权、废止。取舍适宜•简而不缺•备而不繁•突出重点•力求简短群众生活收入工资负担风险法制贡献就业主题：稳定治安管理政治困难补贴关心疾苦收入分配制度改革社会公平市场意思表述常见错误•词不达意•以词害意•以政代法•指代不明•表述错误•表述不当•表述过满•空话诡话•沉渣遗孽•多义歧义术语、写意、网语•医学术语：滑车神经、展神经、前庭蜗神经、迷走神经、植物神经、交感神经、副交感神经。•文学写意：“这一切都以亲情人情这组经纬贯通了起来，从而在屏幕上豁透得更加新颖，挥洒得更加浓烈。”•网络语言：普大喜奔：普天同庆、大快人心、喜闻乐见、奔走相告。行文规则1.内部管理关系；2.行政隶属关系；3.业务指导关系；4.归口管理关系；5.垂直管理关系；6.联合行政关系；7.属地管理关系。•关系特征：内部事务协调或管理。•概念：–行文单位；–公文系统；–发文权限；–内部行文。组织内部关系协调领导班子办公室一处一科二科二处一科二科收发文行政隶属关系国务院省区市政府国务院部委直属事业单位地市政府县市政府乡镇政府县局市局省厅县属事业单位地属事业单位省属事业单位关系特征：相邻一级部委管理的国家局副省级城市政府中央企业和行业协会垂直和半垂直管理关系国务院省区市政府A部委地市政府县市政府乡镇政府A县局A市局A省厅关系特征：隶属或部分隶属。B部委B县局B市局B省厅业务指导关系国务院省区市政府A部委地市政府县市政府乡镇政府A县局A市局A省厅关系特征：无行政性的管理关系和管理权力B部委B县局B市局B省厅业务指导关系国务院省区市政府A部委A省厅关系特征：无行政性的管理关系和管理权力B部委B省厅①②③④归口管理关系人社部人事司外事司财务司财政部人事司外事司财务司外交部人事司外事司财务司关系特征：单项业务隶属归口管理关系关系特征：单项业务隶属上级机关单位财务部门组织人事涉及其他部门职权事项的处理上级机关主办部门相关部门主办部门主要负责人相关部门主要负责人意见一致意见分歧主办部门列明各方理据，提出办理建议。逾期不复（7个工作日）主办部门主要负责人相关部门负责人会签关系特征：必须协商一致共同实施。属地管理关系关系特征：属地管理事务。上级机关单位主管机关驻区政府机关驻区政府机关•常例：以本单位名义对另一单位联系政务。•特例：以单位名义对领导人和以领导人名义实施。•报请以上级机关名义行政。•报请以上级机关办公部门名义行政。•报请以上级机关名义批转。•报请以上级机关办公部门名义转发•联合行文。行政名义《图南市公安交通管理工作条例》已经2013年10月12日图南市政府第48次常务会议通过，现予公布，自2014年1月1日起实行图南市人民政府令图政发〔2013〕135号市长黄雄风2013年10月12日公文处理流程再造输入•交办•请示•申报•商函输出•报告•批示•批复•复函行政机关•简化中间协调环节•避免重复性工作•选择高效核准方式讲述概要•加速传递速度现代化报送文的处理报送文机关收文审核：受理范围；行文规则;协商、会签;合法与合规;文种、格式。提出拟办意见补充、修改或退回。主办会办办结对不宜由本单位办理的，及时退回文秘部门并说明理由。领导批示密级时限上级有关机关来文上级机关下发交办公文办理上级机关来文上级机关领导批示上级机关部门来文文秘分办主办会办办结不宜由本单位办理的，及时退文并说明理由。领导批示紧急公文明确时限不宜由本单位办理的，及时退文并说明理由。签署、签发和会签权限和流程•签署：圈阅视为同意。•签发：–向上级报送重要公文,必须由主要负责人或主持工作的负责人签发；–一般事项公文经主要负责人审核后，可由分管负责人签发，并注明“ＸＸＸ同志已阅”。•会签：主办单位领导签署意见后送会签单位会签。×××部发文稿纸××[]号急缓密级签发：会签：厅审：核稿：会办：司审：拟稿：电话：附件：抄送：印数：校对：封发：标题：主送：正文：传统的发文首页秘密××发[2009]××号×××××××××××××××：××××××××××××××抄送：××××××××××××部年月日印发厅审：核稿：会办：司审：拟稿人及电话：印数：校对：特急绝密××部文件（送签