司法行政简报第4期

1司法行政简报第4期内蒙古赤峰市司法局2010年3月25日编者按：阿旗司法局认真贯彻落实全市司法局长会议和《市司法局关于认真学习积极参与契约化管理推进民主法治村建设的通知》精神，勇于实践，大胆创新，积极探索村级事务契约化管理的有效途径和方法，在充分调研的基础上，制定印发了《基层司法所参与嘎查村级事务契约化管理实施意见》，对于进一步推进和深化村级事务契约化管理工作具有很好的指导意义。现予刊发，以供各地区参考借鉴。基层司法所参与嘎查村级事务契约化管理实施意见22009年，我旗在总结嘎查村级重大事务契约化管理试点工作的基础上，旗委组织部印发了《关于推行嘎查村级事务契约化管理的意见》、旗司法局编印了《契约化管理合同库文本》，嘎查村级事务契约化管理工作在全旗各苏木乡镇（天山办事处）全面展开。为了使基层司法所全面参与做好这项工作，特制定本实施意见。一、要充分认识嘎查村级事务契约化管理的重要意义推行嘎查村级事务“契约化”管理，把杂乱无章的嘎查村级事务规范化，把复杂的事务简单化，成功地实现了法律政策通俗化、责任义务契约化、嘎查村务决策民主化、乡风民俗文明化、道德建设合同化，从源头上预防和化解嘎查村各类矛盾纠纷，维护了嘎查村和谐稳定，促进了嘎查村经济的快速发展。（一）创新了矛盾化解机制。“契约化”管理使各类村级事务有了具体规定和明确标准，契约双方责权明晰，大大减少了各类矛盾的发生。即使发生了矛盾纠纷，也能以契约为依据，通过调解迅速解决，避免矛盾激化。少数协商解决不了的，在通过司法途径解决时，契约又能作为有力的证据，方便了司法机关依法审判，促进问题的解决。从而逐步形成契约化管理抓源头、嘎查村级调委会抓苗头、苏木乡镇（天山办事处）调委会抓大头、旗人民调解协调指挥中心抓重头的矛盾纠纷调处新格局。（二）契约化管理确定了干部与农牧民的平等权利主体关系，其核心思想是信任群众，约束干部。愿不愿意在嘎查村干部与农牧民之间建立起契约关系，实际上是政府行政思维的一个重要转变。契约化管理中，干部与农牧民是平等的权利主体，双方的行为必须有法律依据，这不但约束了群众，而且约束了干部的行政权力。用通俗的话说：“和谐的基础3是沟通，沟通的基础是平等”，没有平等的沟通，好政策往往也不能得到群众的理解。（三）契约化管理工作为政府向法治型政府、服务型政府的转变搭建了平台。嘎查村委会不是一级政府，但在实际工作中被委托行使着大量的行政管理职能。契约化管理使嘎查村级基层组织行政行为得到了有效的约束。在公平公正的基础上签订的契约，使干部工作有了有力的抓手，有了法律依据，即使出现纠纷也不难解决。以影响农村牧区稳定的信访来说，大量的纠纷选择信访渠道而抛弃司法渠道的一个重要原因，就是人民法院在审理农村牧区纠纷时缺乏证据，而有了现成的合同、协议，法院在审理案件时就很容易弄清楚是非了。（四）密切了干群关系。各嘎查村普遍签订了“双向履约协议书”，促使干部群众互相监督、双向规范约束，嘎查村“两委”班子增强了服务意识，有效避免了嘎查村级事务管理中的随意性，使干部作风大为转变。嘎查村干部自觉依法依约办事，做决策坚持通过集体酝酿、民主论证、意见反馈、公开表决等方式进行，使嘎查村务管理更加规范，群众意愿得到充分体现，党群干群关系明显改善。（五）提高了嘎查村务管理效能。在公平公正基础上签订的契约，使嘎查村级事务管理有了规范的标准和书面的依据，嘎查村干部工作有了抓手，难办的事不再难办。在实行嘎查村务契约化管理后，嘎查村务公开透明、责权明晰、执行有据、运作规范，转变了嘎查村级事务管理“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的尴尬局面。（六）促进了农村牧区和谐社会建设。过去，农村牧区诸如不赡养老人、邻里之争的行为，靠村规民约难以约束，靠司法规范也管不过来，嘎查村级事务“契约化”管理恰恰4填补了两者之间的空白。类似这类契约，从表面上看涉及的都是琐事，但正是对这些琐事的不断规范，使人们的思想不断升华，促进了乡风文明，干群关系密切了，家庭和睦了，邻里融洽了，社会和谐了。总之，嘎查村级事务契约化管理，能够为农村牧区干部群众提供一个平等互利、民主协商的平台，使民主化、法制化管理更加具体客观，能够提高基层党组织的执政能力，有利于建设社会主义新农村新牧区，是实施依法治国基本方略、推进村民自治的有效载体，是转变农村牧区干部作风、改善干群关系的有效保证，是维护广大农村牧区稳定的一种新形式，是推进嘎查村民主管理的新探索。二、争取党委、政府的大力支持，主动介入到契约化管理工作之中苏木乡镇（天山办事处）司法所是开展司法行政工作的基层组织形式，发挥着普及法律知识，化解民间纠纷，维护社会安定团结的重要作用。基层司法行政工作人员必须树立“以有为促有位”的工作理念，正确处理司法行政工作和苏木乡镇大局稳定的关系，要为党委政府实施契约化管理做好参谋，主动介入到嘎查村级事务契约化管理工作中来，以扎实有效的工作业绩赢得当地党委、政府和广大人民群众的信赖和支持。三、充分发挥职能作用，为推进嘎查村级事务契约化管理全力提供法律服务和法律保障司法所是基层政权建设的重要组成部分，司法所的九项职能都是围绕着基层民主法治建设所设定的，这为司法行政参与契约化管理提供了有效的平台。司法所要充分发挥职能优势，积极配合苏木乡镇（天山办事处）党委、政府科学决策，依法行政，不断完善契约化管理工作机制，使契约化管理在维护稳定中发挥其应有的作用。5（一）抓好规范管理，突出工作重点。1、因地制宜制定契约文本。司法所要把普遍存在的、容易引发矛盾和不稳定问题的嘎查村级财务管理、集体资产承包、土地管理、村庄规划和宅基地审批、村务决策、社会治安、公共事务、农牧民负担、公益事业和其他涉及群众利益的重大事项和热点问题共10大类80多项事务全部纳入“契约化”管理的范围。每项事务具体采用哪种契约形式，由司法所制定详细的契约文本经苏木乡镇（天山办事处）党委、政府审核后供各嘎查村选用。各嘎查村根据村务的具体情况，通过召开党员会、嘎查村民代表会、嘎查村民大会，采取公告、公示、入户征求群众意见等形式，讨论、确定适合本嘎查村实际的契约文本，并由苏木乡镇（天山办事处）党委、政府及其法律顾问审阅定稿，力求合情合理、依法有据。2、分类规范契约形式。司法所要指导各嘎查村因事、因地制宜，在文本的基础上进行增删取舍、个案选择，采用最适合的形式。对涉及土地、资产、厂矿和企业承包等内容的以合同形式进行管理；对涉及公益事业、村庄规划、政府决定等具有普遍的约束力的事项以纪要形式进行管理；对涉及赡养、抚育等个案性的事务用协议、约定、记录等文字形式进行管理。3、规范契约签定程序。推行契约化管理过程中，要统一制定契约签订流程。始终坚持民主平等的原则，干部与群众在平等的基础上协商制定。签约总体上分为八个程序：第一，提出方案。一般由嘎查村“两委”班子、嘎查村集体经济组织、1/10以上嘎查村民联名或2/5以上嘎查村民代表提出；第二，嘎查村“两委”班子研究确定契约事项；第三，选择契约文本；第四，凡契约涉及的范围、内容，采取的契约形式，全部实行民主决策，召开党员大会、嘎查村民代表6会，讨论选择契约文本；第五，进行公告、公示，征求群众意见，修改完善，经2/3以上嘎查村民代表同意，并留存签字的会议记录，确保体现群众的意愿；第六，由苏木乡镇（天山办事处）审核小组及其法律顾问审阅把关；第七，签订契约，在双方自愿的基础上可以进行公证；第八，对签订的所有契约分类备案，整理归档，加强规范管理。属嘎查村规民约范围的由嘎查村级存档，涉及承包期限较长、承包金额较大以及影响较大的合同，由苏木乡镇备案存档。契约签订后，双方要严格执行。对落实执行情况司法所要进行跟踪调查，发现问题，及时纠正。4、规范监督机制。为保证签订的契约能够落实，各嘎查村要通过广播、公开栏、民主听证会等有效形式，及时对村务决策活动、契约文本等进行公开、公示，接受群众监督。每个嘎查村要设立契约管理监督委员会，认真审查契约内容是否全面真实，决策程序是否科学，管理是否规范，执行是否到位。契约生效后，出现分歧由契约管理监督委员会评判、由嘎查村、苏木乡镇（天山办事处）人民调解组织逐级进行调解。契约管理监督委员会按时向嘎查村“两委”班子会议、嘎查村民会议或嘎查村民代表会议报告监督情况，接受群众监督。很好地弥补过去决策、监督、管理上的结构性缺陷，为群众依法行使知情权、决策权、参与权和监督权，提供有效保证。（二）及时排查化解矛盾纠纷，为契约履行提供法律服务。1、发挥人民调解网络优势，有效化解契约在签订、履行过程中产生的矛盾纠纷。要充分发挥以旗人民调解协调指挥中心为龙头、苏木乡镇（天山办事处）人民调解委员会为支柱、嘎查村（社区）人民调解委员会为基础的人民调解网络，及时掌握契约在签订、履行过程中产生的矛盾纠纷信息，7有效发挥人民调解方便、快捷的特点，及时进行化解。嘎查村调委会调解不了的，由苏木乡镇（天山办事处）调委会进行调解；苏木乡镇（天山办事处）调委会调解不了的，由旗人民调解协调指挥中心进行调解。尽最大努力用人民调解的方式解决契约在签订、履行过程中产生的矛盾纠纷。2、加强人民调解与行政调解、司法调解的衔接机制。对契约履行过程引发的矛盾，当事双方或一方不服从调解的，及时引导当事人申请仲裁或向人民法院提起诉讼，尽快将矛盾消除在萌芽状态，避免矛盾升级、激化。符合法律援助条件的，及时协调旗法律援助中心给予法律援助。（三）管理、指导、充实和完善村级事务契约化内容，深化村级事务契约化管理。要将指导和规范契约文本及操作程序纳入司法所具体工作职责中来，从法律层面指导村级事务契约化管理工作。一方面，密切关注本辖区社会事务的发展变化规律，根据村级事务管理中的新情况、新问题，及时拟定、修改、完善新的合同文本。另一方面要充分利用司法所有利条件，直接参与、审核重大的合同签订，并以第三方管理好已签订的契约，同时利用法律服务工作的优势条件，对符合见证条件的契约给予法律见证，提高契约的法律效力，充分保证契约的履行。四、普及契约化管理知识，为推行村级事务契约化管理创造良好法治环境（一）创新农村牧区普治新机制。普法的目的在于使广大农牧民群众懂法用法、依法办事，最终达到依法治嘎查村的目的。要把嘎查村级事务契约化管理作为普法宣传的重要内容，教育和引导群众自觉地投入到契约化管理工作之中，司法所要发挥普法依法治理职能优势，推动契约化管理，把提高和增强契约化管理各利益主体依法管理、依法履约意识和能力融入到普法依法治理工作中，要在辖区范围内，广泛8深入开展以契约化管理为主题的普法宣传活动。通过专题普法宣传教育，引导基层干部群众认清实行契约化管理的重要意义，了解和掌握契约化管理的法律法规常识和操作规程，进一步激发各方参与契约化管理的积极性，提高和增强基层干部群众依法签约、依法履约的意识和能力，使普法和依法治理工作在推进契约化管理，推进农村牧区基层组织建设和民主法治建设上做文章、见实效。在具体实践中要注重做好以下几方面的工作：一是加强苏木乡镇及嘎查村“两委”干部的培训教育，进一步统一广大干部的思想，提高各级干部特别是嘎查村干部的认识，引导苏木乡镇、嘎查村干部消除“怕麻烦”、“没必要”等认识误区，充分认识实行“契约化”管理是促进民主化、法治化建设的有效载体，是预防和化解矛盾、维护农村牧区社会稳定的治本之策，增强干部实施“契约化”管理工作的积极性和主动性；二是召开嘎查村民代表、人民调解员及普法宣传员培训班，运用多种形式层层进行宣传发动，让广大群众踊跃参与到契约化管理中来；三是在各嘎查村，每户发放一张契约化签订、履行程序“明白纸”、一本契约化管理合同库文本“宣传册”。一张“明白纸”要成为群众了解嘎查村事务的“大窗口”；一本“宣传册”要成为他们掌握法规政策的“指南针”。（二）以推进契约化管理为契机，加强“民主法治嘎查村”创建工作。司法所要把嘎查村级事务契约化管理纳入“民主法治嘎查村”创建总体规划之中，作为重中之重。在“民主法治嘎查村”创建活动中，通过合同、协议、纪要等书面形式，对嘎查村级事务特别是容易引发矛盾纠纷的事项进行规范，明确嘎查村级组织