地方行政体制

地方行政体制及运行机制行政区划国家为了行政管理的方便，有效地控制各个地域，通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传统以及军事的需要，把全国划分为不同级次的若干行政区，这种划分叫做行政区划。第三十条中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。第三十一条国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。——《中华人民共和国宪法》一、地方行政体制的意义中央集权制度要求将地方的权力集中到中央，要达到这一要求，就必须建立和健全旨在加强中央对地方的控制的地方行政体制。地方行政体制设计安排得是否合理，关系到国家的统治权能是否完整，关系到地方政治是否安定和能否按划一的规程进行正常运转。我国的特点是民族众多，地域辽阔，地区性的差别较大，本来就较难控制，地方问题始终是统治者最关心的问题之一。唐太宗李世民曾寝食不安的对臣下说：“朕居深宫之中，视听不能及远，所委者唯都督、刺史，此辈实理乱所系，尤须得人。”历代统治者都曾经采用过许多方法未完善地方行政体制，以期达到对地方进行牢固控制的目的。二、历代疆土和地方行政区1、秦秦是中国历史上第—个真正实行统一的王朝，它奠定了我国的疆域基础。当时的疆域“东至海暨朝鲜，西至临洮、羌中，南至北响户，北据河为塞，并阴山至辽东”(《史记》卷6《秦始皇本纪》)。后来又有所扩充，其所辖的区域包括今天的晋、冀、鲁、豫、陕、苏、皖、浙、闽、赣、湘、鄂、粤、桂14省区的全部及甘肃东部、四川东部、云南东北部、辽宁西南部、内蒙古南部、宁夏东南部、越南东北部、朝鲜西北部等局部地区。在这广阔的疆域里，设立了36个郡级行政区，后增至40余郡。郡下辖县，县下有乡，实际上是郡县两级地方行政。郡的长官称“守”，因京师咸阳是京畿地区地位特殊，所以称为“内史”。县的长官称“令”或“长”，京畿和重要地区县的长官级别较高。云贵部分地区未设郡的称属国，属于半独立性质的行政区。2、西汉汉初疆域有所缩小，沿边地区多处于独立或半独立状态。汉武帝时国力强盛，领土也有所扩张．极盛时的疆域，曾东起库页岛，西到巴尔喀什湖以东及葱岭以西，北至贝加尔湖，南到两广及越南一部分。西汉末年到东汉初年，战争频繁，中央政府实际上可以控制的区域锐减，历经发展，也未恢复全部疆域.3.东汉东汉初“东乐浪，西敦煌，南日南，北雁门，西南永昌，四履之盛．几于西汉”(顾祖禹；《读史方舆纪要》卷2《历代州郡形势》)。东汉全国十三个州：司隶、豫州、冀州、兖州、徐州、青州、荆州、扬州、益州、凉州、并州、交州，幽州。这13个州是一级地方行政区，州下面是县，县下面是乡，乡下面是亭。东汉末年，政治腐败，动乱不止，地方割据，中央政府实际控制的地区已经有限。两汉在中央政府直接控制的地区设立郡，分封地区设立王国，归属地区设立属国，边疆地区设立都护府、校尉、中郎将，这些都属于第一级行政区划；第二级行政区划是县、国(诸侯的封地)、邑(公主的封地和皇陵区、祭祀地)、道(少数民族聚居地区)。汉武帝时期曾经设立13(部)州为监察区，州刺史治官不治民。东汉后期，州刺史有了固定的治所，并直接向皇帝奏事，州则变成高于郡的地方行政区，形成州、郡、县三级行政区划制度。4、魏晋南北朝时期魏、蜀、吴的疆域合计比东汉末年有所扩大，西晋统一后未有更大的扩充，东晋十六国时期出现南北分裂，南北朝时期则南北对峙，疆域虽时有增减，但实际管治的疆域已经超过了西汉。魏晋南北朝时期的地方行政区划虽然基本承袭州、郡、县三级制，但在不断限制地方势力发展的情况下，三级行政区的实际管辖范围都在缩小。以州来说，三国时期有19州(魏13州、蜀2州、吴5州)，西晋有21州，延至南北朝末期，南陈有42州，北周有211州，南北合计竟有253州。魏晋南北朝是战争和民族大融合时期，在战争和民族融合过程中，出现适应这种形势需要的行政区划。如曹魏时期的屯田行政区；北魏时期的军镇行政区；晋南朝时期的侨置州县，为少数民族设立的左郡左县行政区，以及军事编制行政区等。5、隋581年，隋文帝杨坚篡夺北周政权，建立隋王朝，其后不断扩展，终于把分裂300多年的中国再度统一起来。至其子杨广(隋炀帝)时，隋朝达到极盛，在大业五年(609年)，隋朝的疆域已经东南两面至海，西至且末（今新疆维吾尔自治区南部），北至五原(今内蒙古五原县南)，东西9300里，南北14815里(参见《隋书》卷29《地理志上》)，疆域超过秦汉，成为当时世界上最大的国家。“是时天下凡有郡一百九十，县一千二百五十五．户八百九十万有奇”(《资治通鉴，卷181》)隋大业五年(609年)。为了集中权力，省并州一级，恢复郡、县两级制。6、唐618年，李渊篡得政权，建立唐王朝，历经50年的发展，唐代的疆域达到顶峰。在唐高宗总章元年(668年)，唐王朝的疆域“地东极海，西至焉耆，南尽林州南境，北接薛延陀界，东西九千五百一十一里，南北一万六千九百一十八里”(《新唐书》卷37《地理志一》)。如果加上唐王朝以羁縻形式控制的周边少数民族地区，其势力范围已经东至日本海，西至咸海，南至越南中部，北至贝加尔湖北岸及叶尼塞河中游，是当时世界上无与伦比的强盛大国。唐代初期沿用隋代地方两级行政区划，或郡县，或州县，以州县为主。唐太宗贞观十年(626年)，分天下为10道，派遣黜陟使或观风俗使分巡。10道依据山川地理形势划分的．是监察区，还算不上一级行政区。开元二十一年(733年)，唐玄宗李隆基改10道为15道，置采访使、观察使常驻，道开始向行政区转变，最终又回到三级地方行政区划。安史之乱爆发以后，唐王朝不但失去边疆许多领土，中央政府的力量也大为削弱。藩镇割据使中央政府失去对地方的控制，虽然中央多次企图改变藩镇割据的局面，但总是收效不大，“迄唐亡百余年，卒不为王土”(《新唐书》卷210《藩镇魏博》)。藩镇拥有实权，但又总是千方百计地谋取朝廷任命的名义，表面上尊奉唐朝正朔，但又总是自求扩张、自行其是，应该算是一种特殊的政治态势和特殊的地方管辖形式。7、五代十国唐王朝灭亡，北方相继出现梁、唐、晋、汉、周5个朝代，史称五代。这时在巴蜀、江南、岭南和河东还存在前蜀、后蜀、吴、南唐、吴越、闽、楚、南汉、南平、北汉10个地方政权，史称十国。五代十国活动的疆域远不及隋唐，地方行政区划或三级或两级，各视自己的控驭势力和需要而定。分裂和战争使各政权都致力于加强对地方的控制，他们一方面努力消除骄兵悍将，另一方面对所管辖的地区尽量严加控制，因此在相同的行政级别中出现不同的名称。如州一级中有府(重要之地)、军(冲要之地)、监(有矿产之地)等。这样，虽然总的形势是处在分裂状态，但局部政权对地方的控制力却得到加强。8、两宋从公元960年来太祖赵匡胤在陈桥驿发动兵变夺得政权，到徽、钦二帝被金俘虏北上，历经9帝165年，是为北宋。从1127年宋高宗赵构在南京应天府(今河南商丘)即位，到1279年末帝赵丙在崖山(今广东新会南40公里)投海身亡，是为南宋。两宋疆域虽然大有不同，但在地方行政区划体制却是相同的。两宋地方行政区划实行路、府(州)、县三级制。北宋极盛时的疆域，“东南际海，西尽巴（bó），北极三关，东西六千四百八十五里，南北万一千六百二十里”。在这辽阔的领地里，划分为开封、河南、大名、应天4京府，开封府畿、京东东、京东西、京西南、京西北、河北东、河北西、河东、陕西、淮南东、淮南习、两浙、江南东、江南西、荆湖南、荆湖北、成都府、梓州、利州、夔州、福建、广南东，广南西23路。南宋强盛时，“东尽长淮，西割商秦之半，以散关为界”(《宋史》卷85《地理志一))，划分为浙西、浙东、江东、江西、淮东、淮西、朝南、湖北、京西、成都、潼川、利州、夔州、福建、广东、广西16路。9、元元朝是一个幅员广袤的大帝国，它“北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表”，疆域“有难以里数限者”(《元史》卷58《地理志一》)。以今日地理来说，帝国的势力所及，北到北冰洋，南到越南、泰国北部，东南至海而达澎湖，西至东欧和西亚。在这样大的国土内的政治、经济情况当然相差很大，元朝统治者便采用多种形式来实施管理，归纳起来，大概有四种形式：一是由大汗(皇帝)直接统辖的地区，这部分地区是原属于金、南宋、西夏、大理的部分领土。二是中央政府实际控制的地区，大约占元王朝领土的60％以上，在京城大都周围(今河北、山东、山西及河南黄河以北地区)称为腹里，由中书省直接管辖，其余分为岭北(省城和宁，即今蒙古哈尔和林)、辽阳(省城辽阳)、河南江北(省城汴梁，即今开封)、陕西(省城奉阳，即今西安)、四川(省城成都)、甘肃(省城甘州，即今张掖)、云南(省城中庆，即今昆明)、江浙(省城杭州)、江西(省城龙兴，即今南昌)、湖广(省城武昌)、征东(省城王京，即今朝鲜开城)等11个行中书省。省以下有路、府(州)、县三级，实行的是四级地方行政区划。三是在吐蕃地区设立吐蕃等处宣慰司都元帅府(又称朵思麻宣慰司)、吐蕃等路宣慰司都元帅府(又称朵甘思宣慰司)、乌思藏纳里速古鲁孙三路宣慰司都元帅府(又称乌思藏宣慰司)，这些元帅府实行半军事化的管理；畏兀尔地区则设立大都护府管理。宣慰司和都护府直属中央宣政院管辖。四是成吉思汗分封给四个儿子的钦察汗国(建帐在伏尔加河下游的萨莱)、察合台汗国(建帐在阿力麻里，即今新疆霍城县西北)、窝阔台汗国(建帐在科布多，即今蒙古吉尔格朗图)、伊儿汗国(建帐在大不里士，即今阿塞拜疆共和国南部)四大汗国。这四大汗国基本上是独立的，其朝贡等事务归宣政院管辖。10、明明代的疆土虽不及元代，但全盛时期疆域也北逾外兴安岭及贝加尔湖，南至安南，东达库页岛，西及中亚锡尔河和阿姆河上游。对这大片疆土，明代也实行多种管理形式。《明史》卷40《地理志序》云：“洪武初，建都江表，革元中书省，以京畿应天诸府直隶京师。后乃尽革行中书省，置十三布政使司，分领天下府州县及羁縻诸司。又置十五都指挥使司以领卫所蕃汉诸军，其边境海疆则增置行都指挥使司，而于京师建五军都督府，俾外都指挥使司各以其方附焉。”明初制定的疆土管理体制是分为两大系统，一是属于行政系统的六部——布政使司(直隶府州)——府(直隶布政司的州)——县(府属州)，二是属于军事系统的五军都督府——都指挥使司(行都指挥使司，直隶都督府的卫)——卫(直隶都司的守御千户所)——千户所。明代军事系统的都司(行都司)、卫、所在绝大多数情况下也是一种地理单位，负责管辖不属于行政系统的大片明帝国疆土。也就是说，政府直辖的地区同时采用行政和军政管理制度，即布政使司和行都指挥使司，它们为第一级行政区，直接接受王朝的控制。明代政府直辖的地方行政区划是参照元代的四级制而改为三级制。11、清清代的疆域超过明代，全盛时，“东极三姓所属库页岛，西极新疆疏勒至于葱岭，北极外兴安岭，南极广东琼州之崖山”(《清史稿》卷54《地理志一》)，既有辽阔的陆疆，也有宽广的海疆。根据不同的情况，清王朝采取不同的管理方式。原来为明代政府所直接控制的地区设立18个行省(同治时台湾、新疆改为省，光绪时东北改为奉天、吉林、黑龙江省)，东北和新疆、外蒙地区设立将军、都统、参赞大臣、办事大臣等，西藏地区设立驻藏大臣，这些都是在清政府直接管辖之下。行省之下有府(直隶州、厅)、县(散州、厅)，西南少数民族地区则实土官制，基本上是三级行政，乾隆以后，原为省直属的分守、分巡两道有了固定的辖区和驻地，也就成为一级行政区，变为四级制的地方行政体系。三、行政区名称的由来及级别变化在中国地方行政史中，有过国、省、道、路、府、州、郡、县、市、区等行政区划名称，从这些区划名称的出现和演变过程，可以看到地方行政体制不断完善的过程。1、国在夏、商时期，分散的各部族均称为国，故有执玉帛万国之称。西