威尔逊的行政学理论

主要内容威尔逊的生平与著述威尔逊行政学理论的思想渊源及产生背景威尔逊行政学理论的主要内容威尔逊行政思想简评一、威尔逊的生平与著述托马斯·伍德罗·威尔逊（1856-1924）美国第28届总统，美国历史上著名政治家、教育家、历史学家，同时也是杰出的改革家与行政学家。普林斯顿大学哲学博士，主要研究政治与政府、法律，著作与论文颇多主要经历：1886-1902：政治学教授，教学研究；11902-1910：普林斯顿大学校长；1910-1913：新泽西州州长；1913-1917：美国总统主要著作1•《国会制政体》1885，被视为美国政府立法的典范作品2•《行政学之研究》1887，行政学研究的开山之作3•《国家》18894•《美国人民史》1902，被称为其学术上的最高成就5•《美国的宪法政府》1908二、行政思想产生的思想渊源及时代背景思想渊源：受欧洲大陆主要是德国的行政研究思想影响。其中特别受到斯坦因的影响。斯坦因对威尔逊产生影响的行政思想有两个方面：（1）在一定程度上对政治与行政的划分：政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；行政：是国家主体的依据意志的活动；宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。思想渊源（2）规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系任务：了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识；行政研究体系的三个部分：行政组织——行政机关的发展、结构；行政行为——其自身的独特规律；行政法规——“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。社会历史背景源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动。自由放任主义的主要理念是限制政府权力，政府无为，其结果导致在美国金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降，形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪七八十年代）。19世纪70年代的新民主运动：一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。新民主运动抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等总之，新民主运动力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求，因此必须进行改革。在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。三、威尔逊行政学理论的主要内容2、目标和任务1、研究必要性3、行政实质6、行政监督思想4、研究渊源与研究方法5、人事行政思想行政思想（一）研究的必要性A分析行政学没有进行专门学科研究的原因自由竞争时期（1780-1860第一次现代化浪潮），人们关注的焦点是政府结构，政府职能很简单（保证社会的安全与秩序），容易执行和操作，没有研究行政管理的需求。B行政学研究的必要性政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果。私人垄断时期（19世纪下半叶至20世纪初的第二次现代化浪潮），经济社会快速发展，社会公共事务增多，政府职能扩大，行政管理变的日益复杂、困难，迫切需要科学理论的指导。根本原因：社会发展需要（二）行政学的目标和任务目标•把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上。任务•首先，要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务。•其次，要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。（三）行政管理的实质威尔逊将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和适用范围。主要从三个方面阐述：（1）行政管理是什么？行政管理是行动中的政府、是政府的执行、政府的操作。“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。（三）行政管理的实质（2）行政管理与政治的关系：A.行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。虽然行政管理的任务由政治加以确定，行政管理的问题并不属于政治问题。政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。B.行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；行政科学是政治科学的最新成果。结论：政治与行政既有联系，又有区别。二者是普遍与特殊、决策与执行的关系。（三）行政管理的实质（3）行政与宪政制度的关系二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。a.行政在本质上不同于宪政制度；行政是对法律的执行而不是法律本身：“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；b.宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动”之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。(四)研究渊源与研究方法历史渊源（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。研究方法•因为不同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相似性；•通过比较，可以更好地了解自己的缺点与优点；比较研究法•应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）。•主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核心。历史研究法（五）人事行政思想1、提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一。2、对官员素质的重视，威尔逊特别强调政府官员应该具有良好的态度。3、提高政府官员的工作质量的建议，在他看来，高薪、优厚的福利待遇和良好的职业发展是提高官员工作质量的重要途径。（六）行政监督思想——注重公共舆论主要是通过他对公共舆论与行政管理之间关系所进行的分析而得到阐述的。“公共舆论将起权威性评判家的作用。”“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径。其他行政思想关于行政体制（政府间关系）的思想；主张建立完善的公共行政机构；要给予地方政府机构以新的生命；要组建地方分权制度；关于行政伦理的思想：他明确地提出了行政官员应该以良好的态度为人民服务，认为“严格说来统治者只不过是被统治者的仆人而已”等观点。四、简评（一）威尔逊理论的价值1、威尔逊提出的政治与行政二分法，使公共行政管理学脱离政治学，成为一门独立的学科。2、比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；3、对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述；4、对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴作用（如：拿来主义与本地化，扬长避短等）。简评（二）威尔逊理论的局限A.对政治学和行政学的划分依然不是很清晰，而且没有进一步提出政治与行政二者之间到底有哪种关系和行政的研究是否能成为一门类似于自然科学的学科。B.没有深入到行政学领域研究专门的问题。如他在人事行政和行政监督方面的观点还只是揭示了初步的原则，缺乏深入分析。重点回顾《行政学之研究》：行政学开山之作威尔逊的行政思想1.研究必要性2.研究任务和目的3.研究实质4.研究渊源5.研究方法6.人事行政7.监督行政威尔逊首开对行政学进行科学研究之先河，无愧为行政学鼻祖1234古德诺的生平及著述行政思想的思想渊源和社会背景古德诺的政治思想概要古德诺行政思想简评生平及著述弗兰克·J.古德诺(1859～1939）美国著名的政治学家、行政学家和法学家，美国政治学会的主要创建人。在美国阿默斯特学院获得文学学士（1879）和文学硕士学位（1887），在哥伦比亚大学获得法学学士学位（1882）主要经历：1883～1914：哥伦比亚大学任教1914～1929：霍普金斯大学校长1900：起草了《纽约市宪章》1911～1912：W.H.塔夫脱总统的节约与效率委员会委员。1913年：北京任中国政府的法律顾问，为袁世凯的复辟制造舆论。1•《比较行政法》（1893）2•《政治与行政》(1900)3•《美国的市政府》4•《美国的行政法原则》•《共和国与君主论》（1914）等主要著作在该书中，古德诺系统而详尽的阐述了其政治—行政二分的思想理论。古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响理论背景•德国的斯坦因、布隆赤里、法国的狄克洛克对政治与行政做过探讨•威尔逊政治与行政二分的提出现实背景•公民社会发展的相当成熟•资本主义由自由竞争向垄断过度•社会关系和经济结构变得日益复杂，冲突不断增加，社会问题增多•政府干预社会事务增多，行政职能扩大二、行政思想的理论渊源和历史背景2、政治对行政的适度控制1、进一步阐释政治与行政4、法外调节（政党）6、其他3、行政的适度集权5、政府体制的改革行政思想二、古德诺的主要行政思想（一）对政治一行政二分法的进一步阐释•强调的主线：政治与行政必须以某种方式取得协调•提出所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达，也即政策的决定；“行政”——国家意志的执行，也是政策的执行。（一）对政治一行政二分法的进一步阐释①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。——这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。②第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。对政治与行政协调途径的探讨古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在《政治与行政》一书中所反复强调的主线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制：他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。古德诺的第二个基本观点：为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。（二）协调道路一：政治对行政的适度控制（三）协调道路二：行政的适度集权化分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性