完善我国当前的行政调解

1完善我国当前的行政调解当代行政法的精神是利益一致、服务与合作、信任和沟通。公共利益与个人利益间的一致关系，是利益关系运动的重要成果之一公共利益与个人利益间的一致关系，是一定社会的公正价值的实现状态和社会持续发展，秩序稳定的体现，是政府与公众间相互信任与沟通、服务与合作的反映。政府与相对人之间的关系应该是一种和谐的关系，这种关系在行政诉讼中无法体现，在行政仲裁、行政裁决中也不易体现，只有在行政调解中，当政府为协调双方当事人关系，稳定社会关系而调解时，就会即反映了政府的服务精神，另一又体现了相对人对政府的信任与合作，二者的沟通随即实现并有可能进一步发展。(一)行政调解的价值取向孟德斯鸠认为，政治自由只能在温和的政府中得到。经济法学派也认为：所有的法律活动，执法、司法、诉讼和全部法律制度(司法制度、公法制度、审判制度)说到底都是以有效地利用自然资源，最大限度地增加社会财富为目的，行政调解的价值作为对参与调解的社会主体的内在需要所给予的满足与实现，应当包括两个方面：一方面为内在价值，即制度本身所应具有的价值――公平、正义和效率等;另一方面为外在价值，即通过制度的运作而导致的实体公正――如和谐、秩序等。而只有充分实现了制度的内在价值，才可能在实践运作中带来实体的公正，才可能进一步实现制度的外在价值。因此，和谐、秩序固然是行政调解的价值取向，但现代行政调解最重要的价值应当是公平、正义、效率和谐及秩序。首先是公平。法律虽然规定了一些灵活变通的准则和自由裁量权，但在现实中仍不免产生法律对某些实际情况没有作出规定或者虽有规定但不合理或不公平的情形，因此英国的法官创制了普通法之外的衡平法。在美国，为在刑事诉讼中实现控辩双方的对等，便对拥有强大公共力量的控方的2权力作了种种限制，如违法证据排除规则，对辩方赋予充分的自我防护权，譬如众所周知的沉默权;而行政诉讼中的举证责任倒置、被告举证时限等制度，也是通过加重行政机关责任的方式，来维持原被告之间的权利义务平衡。公平(fairness)的核心是“机会平等”，它意味着纠纷当事人在法律上享有同等的受救济的权利和机会，而不受当事人政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰、地域及性别差异的限制。与诉讼、仲裁等救济方式相比，行政调解以其畅通的诉求表达渠道，有效防止了因部门推诿、拖延等原因而实际剥夺社会弱势群体获得救济的权利的情形发生，比其他纠纷解决方式更能彰显公平价值。公平还常常用于社会主体之间的权利义务的对等关系。行政调解主持人员的“中立”地位，使其能给予当事双方以平等待遇并公正作出裁决。当然，这是以调解员必须具备优良素质为前提的。其次是正义。法律从诞生之日起，便与正义建立了密切联系，西方法律文化的核心问题就是法与正义的关系问题，无数学者和思想家也都赋予正义以深刻内涵，但众说纷纭，莫衷一是。尽管正义就象“普洛透斯的脸”令人难以捉摸，但它毕竟是法律所追求的永恒目标。纵观各时期学者关于正义的探讨，“给予每个人以其应得的东西”或者说“各得其所”却也体现了正义最为一般的规定性。也就是说，正义在某种程度上更关注实体或者说结果。博登海默认为，“可以扩大或缩小现行的补救办法，偶尔还可以创设一种新的补救方法或辩护，如果正义要求使这种措施成为必要”，而行政调解的不断完善和发展也正体现了这一点。再次是效率。将效率引入纠纷解决领域，意味着以最少的成本投入获得同样的解决效果。在法治社会，纠纷解决程序的设计一开始就考虑到正义、公平与效益、效率的关系。特别是自20世纪后半叶以来，由于诉讼的增长导致“迟到的正义”和“难以实现的正义”日益尴尬地成为法治社会无法解决的难题的时候，理论界和实务界就在努力探求如何以最少的纠纷解决成本获取最佳收益，3以实现社会效果与法律效果的完美统一。波斯纳认为，法律权利(义务)作为一种资源，是不同利益集团在“法律市场”上进行交易的结果。对一个社会来说，成本和收益的平衡确实应该成为维持其正常运行的一个基本尺度，而成本相对较低的行政调解机制就是一种有效率的解纷方式。它能有效整合各种资源，且没有严格的程序限制，当事人可以花费较少的时间和精力，获得获得更好、更快的救济;它也不必严格按照法律规范进行三段式的推理和论证，当事人能够一步到位，直接进入争议核心;它的执行成本较低，由于有相关部门和当事人的全程参与，他们有可能不赞成“判决”，但他们却更有可能服从“判决”。一些纠纷所反映的是当事人间复杂的利益对立与矛盾，而不是简单地此对彼错的问题，机械地通过“法律规定+事实认定=处理结果”的方式作出裁断并不利于妥当处理纠纷和化解矛盾。正由于诉讼机制的局限性，许多国家在承认和坚持司法最终解决纠纷的原则之下，大力发展诉讼外的纠纷处理机制。(二)当前行政调解存在的问题的解决途径应当正确看待民事纠纷处理的行政介入的行政调解机制。强调该机制是以确保司法最终解决纠纷和有效控制行政权滥用为前提。行政权保障和实现公共利益和公共秩序的目标并不与保障公民的合法权益之间存在本质的冲突。行政机关介入处理民事纠纷同样也是现代行政的重要内容。从这一点上讲，民事纠纷处理的行政介入机制也是实现公共行政目的所不可或缺的。而且，通过该机制可以发挥有关行政机关的专业性，提高纠纷处理效果，合理配置诉讼资源，促进社会稳定和谐。应当注意加强行政调解机制中相关机构的独立性和专业性。应当使行政调解机构相对独立于相关的行政机关乃至纠纷当事人，以确保纠纷处理结果的公正性，消除当事人的戒备与抵触心理。还应当适当吸收外部专家参与，并对人员的选配和比例设定明确的条件，如要求担任相关工作的人员必须具备相关的工作经验或阅历，并且应当明确其任命程序。要逐步细化行政调解程序方面的规定。要对行政调解的具体过程、时限乃至纠纷当事人的权利义务及调解机关的职权等做尽可能细致的规定。4同时，在程序的具体设计方面，既要发挥相关行政机关依职权进行调查的优势，又要发挥当事人的主动性和积极性，尊重当事人的主张和证明的权利。应当尝试改进关于行政调解效力方面的规定。为了提高行政调解的适用效果，可以考虑参考韩国等的做法，对于特定领域的行政调解，在确保相关行政调解机构独立性、专业性和调解程序公正性的基础上，直接赋予该调解协议等同于法院调解的效力，即允许其具有执行力。当事人一旦自愿在调解协议上签字盖章，承诺接受调解结果，则不得再反悔。否则，对方当事人可以向法院申请强制执行。当然，也可以参考我国台湾地区的做法，即当事人签订调解协议后，有关行政机关应将该协议送交有管辖权的法院，由法院依专门程序进行审核。经其审核无误，便赋予其等同于法院调解的效力，允许其具有执行力。当然，设置上述制度的前提是进行行政调解的行政机关具有相应的独立性和专业性，其调解程序一般而言能够保障结果的公正性。要充分认识行政调解的功能，并在此基础上合理界定行政调解的职能范围，并就不同范围做出相应的具体法律规定。如前述，行政机关在参与主持行政调解过程中发挥了两个方面的作用：一个是协助、指导等辅助功能，另一是裁决判断功能。行政机关在发挥协调、指导等辅助功能时，应当加强与人民法院、人民调解委员会的协作职能。若人民法院进行民事调解时，邀请了相关行政机关进行协助，行政机关要充分发挥自己的调解作用协助法院工作，但不能干涉法院办案的独立性。同时，司法行政机关应进一步完善相关的工作制度，依照法律对人民调解工作进行更有效的指导和管理。另一方面，我国构建“服务型政府”的理念就是希望在合法的基础上充分发挥行政权力的积极能动性为公民、法人和其他组织提供高效便捷的服务。因此行政机关在发挥裁决判断功能时，应充分利用自己的专业知识和行政实践工作经验，为当事人提供高效、便捷的服务，有效地解决各种事故纠纷，保持社会稳定，同时节省有限的司法资源。5我国目前设定行政调解的法律规范主要集中在公安行政、医疗卫生行政、劳动行政、自然资源行政、环境保护行政、公共交通行政、商业行政、计量行政、邮政行政以及民政行政等领域。各种法律规范对行政调解的规定都很分散，不统一、不具体，操作性不强，导致在实践中行政调解应有的功能没有发挥出来。为适应构建和谐社会的需要，必须积极完善行政调解制度。为此，笔者提出以下几点设想：1.在规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据，制定一部行政调解法。要从法律和制度上逐步完善行政调解程序制度。行政调解的完善离不开对于其程序的法律规制，而我国现行的法律制度对于行政调解程序的规定不足。我国现行法律制度对交通事故损害赔偿的行政调解程序的规定方式较为合理，在实际应用中取得了很好的效果，因此可以其作参照，从法律到行政法规再到部门规章的渐进式规定对行政调解程序做出逐步细化的规定。同时承担相关具体行政职能的行政机关在此基础上可再制定出相应的工作制度以指导行政调解具体工作。这样既能确保行政机关发挥行政权力的积极能动性为行政相对人服务，体现其专业性强和实践经验丰富的优势，又能在严格的程序规定之下防止行政权力被滥用，发生侵害行政相对人权益的情形。而在完善行政复议调解制度方面，尽管新施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议调解作出了一些规定，但要对行政复议实践工作起到良好的指导作用仍需要在实践中摸索出更加具体的工作模式。可以看出，在我国诉讼并不是公民寻求救济的最佳方式，它仅仅是一种迫于无奈的选择，通过诉讼方式解决纠纷还不能被我国当前的伦理、现实状况所完全接受，因而行政调解的存在便成为一种必要。《行政调解法》的出台只是顺应这种现状的要求。目前我国行政调解制度并没有统一的法律规定，对于行政调解的相关内容只是零散地规定在一些法律文件之中。这便导致我国的行政调解制度在法律规范上缺乏统一性。在遵循制定法传统的我国，要有效发挥行政调解的作用，必须完善立法，增强行政调解在法律规范上的统一性。6制定“行政调解法”，对行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等规定下来，这有利于缓解法院和各级政府信访部门的工作压力，可以弥补国家行政法制建设中的立法空缺，保障行政调解工作有效运行。2.确立行政调解的原则。行政调解应该遵循以下原则：(1)合法原则。行政调解必须遵循法律、法规的规定，要受到法的理念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。(2)自愿原则。其内容包括：一是当事人申请调解自愿;二是当事人是否达成协议以及达成何种协议自愿;三是行政机关在行政调解程序中不能介入任何强权的因素，必须完全尊重当事人的意识自治，为当事人自愿达成调解提供最大限度的便利。(3)效益原则。设立行政调解的一个重要目的就是其解决纠纷具有高效益的优点。因此，在行政调解中，必须避免调而不解等“和稀泥”现象的产生。3.明确行政调解的范围。从社会发展的角度上看，行政调解的受案范围应不仅包括公民与公民之间、公民与法人或其他组织之间发生的民事争议，也应涵盖了公民、法人或其他有关组织与行政机关之间发生的行政争议。行政调解应针对民事案件、行政争议案件和劳动争议案件，对于民事案件、行政争议目前本来就属于调解的范围，我们所要做的是对民事案件的范围的扩大，只要认为行政机关有能力处理的案件，当事人向行政机关申请行政机关必须予以调解;而对于劳动争议案件，目前多采用行政仲裁来解决，但是现实中通过仲裁来解决劳动争议并没有起到很好的效果，如果采用行政机关对其采用行政调解的单一方式，就容易体现行政法的人文精神，行政机关与当事人之间是服务与合作、信任与沟通的关系，如果采用行政仲裁就无法体现行政机关作为温和的政府的一面，因此建议废除行政仲裁，采用行政调解作为单一的处理劳动争议案件。这也是以人为本对行政调解应有制度的要求。因此，行7政调解的范围应该具有广泛性，包括与人身、财产有关的民事纠纷、部分行政纠纷(如内部行政纠纷、行政赔偿与补偿纠纷、非强制性行政行为引起的纠纷、行政自由裁量行为引起的纠纷)，以及一些小型的刑事纠纷等，以尽可能地使多种纠纷能通过调解的方式有效地得到解决。从美国的经验来看，其调解发展非常迅速，适用范围也在逐步扩大。近年来，行政调解解决争议范围进一步扩大，对于有关消费者权益保护，租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳