常见行政诉讼案件的类型化审理

-1-常见行政诉讼案件的类型化审理及分析行政诉讼案件种类繁多，各类行诉案件在审理中有其固有的规律和特点，分析并把握这些规律和特点有助于提高审判效率，统一审查标准，做到“同类案件同样处理”。本文依照具体行政行为的种类，就常见的行政诉讼案件进行类型化分析。一、劳动保障工伤认定案件1、关于工伤认定行政案件受案范围的问题《工伤保险条例》第五十三条规定，一、申请工伤认定的职工或其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服；二、用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的；三、签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或规定的；四、工伤职工或其直系亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。有上述情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可依法提起行政诉讼。工伤职工及其直系亲属与用人单位之间就工伤待遇发生的争议，按劳动争议案件处理，工伤职工及其直系亲属或用人单位可向劳动争议委员会申请劳动仲裁，不服仲裁决定-2-的，再向人民法院提起民事诉讼。当事人向劳动行政部门提出工伤认定申请后，劳动行政部门通常采用以下四种方式处理：一、既不受理也不答复；二、受理后超过60日的认定期限未作认定；三、明确作出不予受理的书面通知；四、作出工伤认定（包括认定工伤和不认定工伤）。上述第一、二种行为属于行政不作为，第三种行为属于否定性具体行政行为，第四种行为属于明确的具体行政行为，故当事人对上述行为不服提起行政诉讼的，人民法院均应当予以受理。其中，用人单位或劳动者对劳动行政部门作出的工伤认定结论不服的，应按《工伤保险条例》第五十三条的规定，先申请行政复议，对复议决定不服的，再提起行政诉讼；未经行政复议直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理。对其余三种行为，用人单位或劳动者直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应予受理。实践中，有的意见认为，工伤认定行政复议前置不是必经程序，其依据是《工伤认定办法》第十九条规定：“职工或者其直系亲属、用人单位，对不予受理决定不服或者对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。笔者认为，《工伤认定办法》第十六条规定与《工伤保险条例》第五十三条规定是相抵触的，《工伤认定办法》是部门规章，其效力低于作为行政法规的《工伤保险条例》，因此应按照《工伤保险条例》执行。-3-2、关于工伤认定行政案件中举证责任的分配不服劳动行政部门所做工伤认定结论案件的举证责任问题。考虑到职工较用人单位处于弱势地位，举证相对困难的情况，《工伤保险条例》将该举证责任分配给用人单位，即第十九条第二款规定：“职工或其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。因此劳动行政部门在进行工伤认定时，如果用人单位否认工伤的，应由用人单位举证证明伤者是基于其他事由引起的伤害或该项工作不存在引起伤害的危险，如果举证不能，应认定为工伤。人民法院在审理中，应当把审查的重点放在劳动行政部门是否遵循了上述举证责任的规定。还应当注意，原告并非不承担任何举证责任，其应当提供其与用人单位存在劳动关系、存在伤亡事实等基本证据，这些证据是工伤认定的前提。原告起诉劳动行政部门行政不作为案件的举证责任问题。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款有明确规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：……(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。因此在审理中，应当注意令当事人提供相关书面凭证或证明其提出申请的其他材料，但因劳动行政部门受理-4-申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，原告不负举证责任。3、关于劳动关系主体资格及劳动关系认定的问题劳动者与用人单位存在劳动关系是工伤认定的前提。因此在审理工伤认定行政案件时，首先要审查申请工伤认定的主体是否属于《工伤保险条例》的调整范围。根据《工伤保险条例》第二条和第六十三条的规定，确立以下审查标准：一是用人单位是否为依法核准登记的各类企业或有雇工的个体工商户（无营业执照或未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或撤销登记、备案的单位除外）；二是职工是否为符合法律、法规规定的劳动者（不含16周岁以下的劳动者）。对于不具备上述主体资格的工伤认定申请，劳动行政部门应当不予受理，应告知其按照处理劳动争议的有关规定处理。如果劳动行政部门作了工伤认定，法院应当以适用法律错误为由，判决撤销工伤认定决定。法院还应审查劳动者是否与用人单位存在劳动关系。有些劳动者没有以书面形式与用人单位签订劳动合同，这就存在对事实劳动关系的确认问题。审判中，应当从以下四个方面审查是否存在事实劳动关系；一是劳动者与用人单位之间是否存在从属关系，接受用人单位的管理、指挥和监督；二是用人单位是否根据某种分配原则，组织工资分配，劳动者按照一定方式领取劳动报酬；三是劳动者提供的劳动是否为-5-用人单位业务的组成部分；四是劳动者是否在用人单位提供的工作场所，使用用人单位提供的生产工具工作。4、关于工伤认定实质要件的问题《工伤保险条例》第十四条规定了认定工伤的七种情形，但有些规定过于原则，特别是工作原因、工作场所、工作时间作为工伤认定中的三大要素，却没有相应的具体、细化的规定。鉴于我国工伤认定的立法精神是最大可能地保障主观上无恶意的劳动者因工作或与工作相关活动中遭受事故伤害或者职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，因此，审理工伤认定案件应尽可能地朝着有利于劳动者利益的角度理解。对于事故伤害发生的工作场所的认定，一般应根据职工的工作职责、工作性质、工作需要、工作纪律等方面综合考虑，凡与职工工作职责相关的区域以及自然延伸的合理区域如单位提供的工作休息场所、卫生间等均应视为工作场所。对于造成事故伤害的工作原因，一般应从是否属于本岗位工作、是否属于单位临时指派的工作，是否属于单位重大紧急情况等方面考量。而且，工作原因既应考虑职工本人的工作原因，也应考虑因单位设施或设备不完善、劳动条件或劳动环境不良，管理不善等原因。对于工作时间的认定，应当理解为既包括用人单位规定的工作时间和单位要求加班加点的时间，也包括为开展正常-6-工作所必须的与工作有关的预备性或收尾性工作时间。5、关于工伤认定申请时限的问题《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害的，所在单位应当自事故发生之日起30日内向劳动行政部门提出工伤认定申请；用人单位未按规定提出工伤认定申请的，职工在事故伤害发生之日起1年内可以直接向劳动行政部门提出工伤认定申请。司法实践中，一些职工自我保护意识不强，发生事故后，因与用人单位反复交涉或不知相关法律规定，以致超出申请期限，劳动行政部门不予受理。为最大限度保护弱者的合法权益，参照最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题意见》的规定，审理中，凡是由于不属于用人单位或从业人员自身的原因超过申请期限的，被耽误的时间不应计算在申请期间内。用人单位或从业人员无正当事由超过申请期限提出申请，劳动行政部门不予受理的，人民法院应予维持。二、各类行政处罚案件行政处罚是一类使用率高、制裁重的具体行政行为，常见的行政处罚案件主要有治安行政处罚、土地行政处罚、交通行政处罚案件等，此类案件的重点和难点是行政处罚程序的合法性审查。1、调查取证程序的审查《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定，-7-“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”对此，人民法院应当审查调查询问笔录上，是否有两名询问人签名以证明执法人员不少于两人。但在行政机关同时对多名当事人、证人进行调查询问的时候，法院应注意审查行政机关办案人员的姓名是否在同一时间段出现在不同的笔录中（笔录必须按照格式填写询问开始到结束的具体时间），如出现行政机关办案人员的姓名同一时间段出现在不同的笔录中，应视为取证程序违法。行政机关工作人员在实施行政调查或检查时，必须通过一定方式向相对人表明自己是有权检查的主体，包括佩戴明显标志或出示身份证件。2、告知程序的审查告知程序是行政处罚的必经程序。《中华人民共和国行政处罚法》第31条明确规定,“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该条款规定了告知程序不可缺少的四个要素：一是作出行政处罚决定的事实；二是作出行政处罚决定的理由；三是作出行政处罚的依据；四是作出行政处罚的结果。常见的违法告知情形主要有以下几种：1、未严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定的要素进行告知，或索性将可能的处罚结果全部予以告知，而全部处罚-8-结果的告知，会造成当事人无从申辩，违反了立法目的。2、告知与作出处罚决定为同一天，未注明具体时分，造成审理中行政机关无法举证系事前告知。根据行政诉讼被告举证原则，被告如不能提供证据证明告知程序发生在作出处罚决定之前，理应承担败诉后果。3、告知的内容等同于处罚决定的内容。实践中，有的行政机关将告知的内容即视为处罚决定的内容，在告知书上一并告知，如不服可进行行政复议或提起行政诉讼。这种视告知为处罚的形式，违反了法定程序，剥夺了当事人的陈述申辩权。4、当事人拒绝签收告知书，仅由办案人员签名作证。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人，该规定不适用于告知书的送达。告知书宜直接送达，当事人拒签的话，可要求二名以上无利害的其他单位人员签名作证，紧急情况下，至少应为二名以上非办案人员签名作证。3、听证程序的审查行政机关拟作出的行政处罚为责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款的，告知程序中应当有告知当事人举行听证的权利。审查中应注意，听证程序的主持人不得是本行政案件的调查人员，否则为重大程序违法，行政处罚应予撤销；举行听证时，举证责任由行政机关的调查人员承担，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当-9-事人进行申辩和质证，若行政机关认定事实不清或证据不足的，行政处罚应予撤销。除《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条明确规定的责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款三种行政处罚外，根据立法本意及行政实践，当事人对拆除违章建筑和非法占用土地上的附着物、限制人身自由等行政处罚有异议的，也应举行听证。听证笔录不仅要求当事人签字，行政机关调查人员及听证主持人也应当签字。听证程序结束后，行政处罚决定作出前，行政机关不必另行告知程序，对调查结果审查后，可径直作出决定。另外，人民法院对于违反法定程序的具体行政行为不应一律判决撤销，应区分不同情况分别处理，以免影响效率，也有碍于相对人权益保护。行政行为违反成文法规定的程序，区分强制性程序和任意性程序；基本程序和非基本程序；程序违法和程序瑕疵。违反法律或法规规定的强制性程序的，导致行政行为无效。基本程序一般是指能够影响行政行为效力的程序，如行政处罚中的告知、听证、送达程序等。基本程序对行政相对人的权益保护有着直接的影响，行政机关作出行政行为时必须遵守。基本程序缺少或不符合规定，行政行为构成违法，应予撤销。非基本程序则指不影响行政行为效力的程序，虽有利于当事人权益的保护，但主要是为提高行政效率。违反非基本程序，不影响行政行为的效力。直接影响行政行为内容完整或直接妨碍相对人权益的，为程-10-序违法。程序违法严重影响行政行为的效力，被诉具体行政行为一般应予撤销或确认违法；程序瑕疵对相对人权益不会产生实质影响或影响极小，不妨碍行政行为内容的完整性，因而不影响行政行为效力。另外注意，行政机关违反法定程序收集证据，不等同于行政机关违反法定程序作出具体行政行为。三、房屋产权登记、不动产抵押登记、农村土地承包经营权登记等行政登记案件在审判实践中，对行政机关的行政登记行为一直存在着“形式审查”和“实质审查”之争。这是因为登记制度的不同，赋予登记不同的效力及登记机关不同的审查义务。针对这一问题世界主要国家主要有三种制度：以法国为代