平等行政

第一章传统与现代——行政伦理原则何谓“伦理”？在汉语中，“伦理”通常指人与人交际相处的伦常之理，最早见于《礼记.乐记》中，曰：“乐者，同伦理者也”。后来当西方“伦理学”思想被介绍到中国来时，译者就用“伦理”来翻译ethics，于是“伦理”与“伦理学”便成为现代汉语的重要词汇。在西方，将研究人的行为规范与道德的哲学定名为“伦理学”是从亚里士多德开始的，这个词文后来演变为拉丁文的ethike，再演变为今天英文的ethics。亚里士多德还首先提出了伦理学与政治学的划分问题，亚里士多德认为伦理学主要是研究个人善（幸福）的问题；而政治学主要研究城邦的善。人们伦理道德既不是完全由自然产生（天赋）的，也不完全是由教育产生的，而主要是由于社会的风俗习惯相沿袭而成，沿袭成规范人们日常行为的社会规范。正是由于人们的伦理品德是由风俗习惯沿袭相承的缘故，所以“伦理”这个词也就由“习惯”这个词略加改动而产生（ethos）。何谓“社会规范”？我们通常把由社会道德传统相沿承袭的习惯而形成的社会文化，称之为“社会规范”。这些规范通常会变成我们的做人原则或行为准则，无形地渗入我们的日常行为方式或基本生活方式之中，从而变成我们的基本的行为方式和文明修养。这种普遍存在于无形中的“行为规则”，在某种意义和程度上对我们每个个人起到一种塑造作用，我们也正是在社会的道德伦理对人塑造作用的意义上，才称其为“社会规范”的。因为“范”字的本义是“模子”，所以古汉语有“钱范”、“铁范”的说法，进而衍申为“防范”。何谓“行政伦理”？从“社会规范”的意义上来理解伦理，社会伦理就是一套关于“应该”和“不准”的行为规则，我们通常既用这套规则来约束自己，也用这套规则来评价别人。而“行政伦理”就是指通行于行政领域，规范官员行为的一套规则。它一方面是公务员自律的依据，另一方面也是评价干部行为好坏的根本标准。于是“行政伦理学”就意味着：将古今中外行政管理领域中所形成的普遍规则归纳和总结起来，从而形成一套使用行政权力应该普遍遵守原则，这些原则就构成“行政伦理学”的主要内容。本章将分：平等、自由、民主、公正、文明五个部分，来详尽讨论现代行政应该普遍遵循原则。第一节平等行政平等的观念平等的意义平等行政坚持反对行政特权平等行政坚持反对行政歧视局部平等思想在一定局部的范围内，应该遵循人与人相互平等的原则，这种思想在几大古老文明中都曾存在过。比如在古希腊，梭伦正是在公民间应该相互平等的思想基础上，设计出了直接民主制；古罗马也是在公民平等的思想基础上才发展出了法治观念，因为法治必须遵守的首要原则是“法律面前人人平等”，意味着不承认任何人拥有超出法律保护的特权。但无论是在古希腊还是在古罗马，这种平等都只是公民间的事，外邦人和奴隶是根本不具有这种权利的，因为在他们的观念里，奴隶只是会说话的工具。同样，在以孔子为代表的古代中国先贤的思想中也没有人人平等的观念，他特别重视社会等级秩序的重要性，不过在思想深处，孔子有某种人格平等的思想，进而发展出“学而优则仕”政治原则。普世意义的人人平等普世意义上的人人平等观念主要来自古犹太-希伯莱文明，这一文明的核心特征是信奉“一神教”，在他们的心目中上帝是唯一的，所有人都平等地匍匐在上帝的脚下，所以人人平等是他们文明的自然结论。基督教是从古犹太教中孽生出来的宗教，经过与罗马帝国长达300多年的血腥搏斗，基督教终于成为罗马帝国的国教，基督的信徒们通过对耶酥基督的信奉，把人人平等的观念传遍了整个欧洲，并征服了整个世界。基督教会统治下的欧洲中世纪是黑暗的世纪，教权对世俗的统治和压迫发展到近乎荒唐的地步。以华夏文明为主要代表的东方，虽然在物质文明方面要远胜于西方，但在政治制度文明方面亦逐渐表现出一种颓败和堕落之势。人的解放与“权利”观念发生在15-16世纪的欧洲文艺复兴运动，重新点燃了人类的希望，倡导以人为本，理性自主和人的解放给整个世界注入了新的生机与活力。经过基督教文化的长期浸润，现在具有普遍一致性的抽象人的观念已经深入人心，在此基础上把“权利”观念提升为抽象的“人权”也就顺理成章。所以，只有在西欧那样的文化土壤中才能够生长出“天赋人权”观念来，所谓“天赋人权”就是指人们与生俱来、平等拥有的根本权利。权利与平等人们的“权利”观念之所以会产生，主要是用来限制“权力”的，“权力”一词的原义是指强者对弱者的抢夺或支配行为。由于社会中最大的强者是政府的缘故，人们后来使用“权利”来表达的诉求大都是针对政府的，即用“权利”来表达一种追求平等的诉求，用以限制政府对民众的利益侵犯。所以“平等”作为现代社会的一个根本观念，它主要是用来要求和规范政府行为的，因为只有政府在制定和执行政策的过程中切实贯彻“平等”原则，人们的平等愿望和追求才可能变为现实。平等是行政伦理的首要原则“平等”是现代政府施政根本前提，因为没有“平等”精神，现代社会的自由、民主、公平、正义、文明、法治都将无从谈起。也是在此意义上我们说：平等是现代行政伦理的首要原则；同时也是现代政府区别于传统政府的根本标志。这种原则主要通过反特权和反歧视两个方面来加以体现：何谓特权？特权是指在社会资源分配过程中某些人对于其它社会成员的权利优先。这种权利优先不仅指某些人个人，同时更指“一人得道，鸡犬升天”意义下的社会裙带者。王权与其它世袭权利的存在，是社会生活领域里的最大与最普遍的特权。行政特权是通过法律或政策规定而被确定下来的某些人的权利优先。而特权观念则是人们在日常生活中所表现出来对某些权力人物及其亲眷们的特别照顾。例一在2004年2月召开的广东省人大会议上，人大代表在审议省政府2004年度财政预算时发现：省政府机关4家不对社会开放的幼儿园，竟然享受2328万元的年度财政拨款！当时就有人大代表指出：这笔拨款所反映的便是省直机关干部相对普通民众的特权，因为财政拨款花的是纳税人的钱，用这笔钱来养公务员是合理的，而用纳税人的钱去养公务员的子女们，就是没有任何道理的。人大代表请财厅厅长到会说明，厅长表示要逐步改进。但2005年，享受财政特别拨款的幼儿园由4家变成5家，拨款经费也增加到3600万元；人大代表进一步提出质询，并遭到部分代表的猛烈批判；2006年人大代表继续穷追不放，让财厅厅长狼狈不堪；2007年的财政预算，对几家机关幼儿园的拨款终于减少到1000多万元。虽还没有完全解决问题，但已经有了较大改进。现代行政反对任何特权的存在其实，特权思想在中国社会是有着根深蒂固的思想基础的。因为中国传统社会是一个重视血缘关系，强调对秩序无条件服从，承认皇权世袭制具有天然正当性，为基本政治制度的集权专制社会。社会公共权力资源的分配按照两条平行的途径进行，一条是以“学而优则仕”为原则，面向社会大众的公平分配；另一条则是按与皇帝血缘远近为依据的特权分配。因为那时拥有权力就意味着同时拥有了荣誉和财富，所以在传统中国人的心中，根本就没有人人平等的政治诉求，皇家子弟们享有比别人多得多的特权，在他们看来是再自然不过的事情了，没有什么不可接受的。同时在他们看来，当官也就意味着拥有特权，考取功名就意味着自己成了所谓“民之父母”，也就是说自己成了“人上之人”。在此思想背景下，广东省政府的官员们认为：自己的子女拥有一些让纳税人出钱供养的特权，是再自然不过的事情了，可能全国各地甚至中央政府的官员们都拥有这样的一些特权。从这种现实上看，我们的社会要实现跟上现代文明步伐的目标，还有许许多多的事情要做。对特权的承认和容忍是不平等社会的产物在古希腊的雅典城邦，兴盛时期的人口一度达到50万，但拥有雅典公民资格的最多也不超过6万人。妇女、奴隶、农奴、边区居民和外邦人都不享有公民权利，但像苏格拉底、柏拉图、亚里士多德那样的伟大思想家并没有感觉到有什么不妥。而在古罗马时代，罗马公民严格意义上讲就是那个时代罗马地区的贵族，他们靠武力征服了以罗马为中心，包括西欧大部，以及中东和北非地区的广大疆域，后来的罗马帝国时期向来就是以等级森严和压迫残酷而著称的，但那个时代以倡导自然法和正义思想而文明的西塞罗也没有觉得有什么不自然。同样在中华文明的远古时代，周公、孔子、孟子等人，并没有觉得社会的等级秩序是一种不合理的秩序；甚至像对这这种文明秩序持激烈批评态度的老子、庄子，也没有对社会的不平等现象提出有力的批判。法国产生平等观念的文化土壤在古希腊、古罗马和古中华的文明里之所以没有产生平等观念，可能是由于没有受过基督文明的洗礼，使得人们对压迫和歧视变得麻木不仁的缘故。但是，到了大革命前的法国，则情况发生了根本性的改变。因为法国是封建制度的策源地的缘故，法国的封建传统是根深蒂固。虽然经过几百年专制制度的推行，封建领主在政治方面的权势已经被剥夺，但却为法国留下了为数众多的各色贵族，并在制度上留下了封建制度的遗迹。譬如说许多职位都是由贵族们世袭的，他们还可以把这些职位拿到市场上进行出售。还有贵族们往往是土地拥有者，他们可以坐收地租，并且依法免征任何税赋。这样就形成了法国社会的严重不平等，上流社会的贵族们成天游手好闲、附庸风雅、追逐时髦，引领着社会的奢侈和腐败的时尚。在当时法国的2400万人口中，能够过这种生活的不过40～50万人，并基本上都集中在巴黎。而其余人口中则有1/10的赤贫，1/2的人口生活极为贫困，生活仅可糊口，3/10的人口债务累累。在1/10的官僚、贵族、金融家、资本家和包税人等富人中，醉生梦死的约1/5。严重的社会不公正，是导致法国大革命爆发的社会基础。平等观念的诞生经历了几百年基督文明的浸润，和启蒙思想的洗礼，使得法国人对以路易十四为代表的专制君主的集权统治，以及由此所造成的社会的严重不平等根本无法忍受，于是便产生了为人精神自由大声疾呼的思想家伏尔泰；对专制制度的犀利批判的思想家孟德斯鸠；以及揭示人类不平等起源、主张“人民主权论”的思想家卢梭。正是这些伟大思想家的伟大思想启蒙作用，才酝酿了法国大革命的爆发，并使法国人高高举起了“自由、平等、博爱”的伟大旗帜。观念与现实的错位但任何社会的特权都不可能完全取消，类似英国、日本等立宪君主国家的王室存在和王权的保留，就是一种特权。特权的存在就意味着某种形式权力腐败现象的存在，这些现象最终埋葬了前苏联及东欧的社会主义体制，也让中国的社会政治制度饱受诟病。以前苏联为首的所谓社会主义制度国家，虽然十分推崇卢梭精神和法国大革命原则，但在实际的制度设计上和制度运行中也同样保留了大量的特权，尤其是共产党人对普通民众的特权，以及党的高级干部对普通党员的特权等等。特权现象在中国经过近30年的改革开放，我们的社会体制已经充分吸收现代西方文明的重要成果，无论在经济制度还是在政治文明都已经大幅度地与世界接轨，取得了举世公认的成就。但是，受公民素质、文化传统等多方面因素的制约，我们在政治文明方面还存在着诸多与现代文明不相适应的地方，或者说我们在制度文明，尤其文明行政方面还存在着许多亟待改革的方面。反映在政府施政贯彻平等原则方面，毋庸讳言我们的现行政策中还保留着许许多多特权的痕迹。我们应该在尊重和承认历史的基础上，尽可能地通过公共政策的制定和实施来限制和削弱特权，尽可能在最大程度上体现人人平等的施政理念。何谓行政歧视？所谓“歧视”，就是在日常安排的过程中，对某些特定人群的权利剥夺。人们在生活中所遭受的不公平对待，都属于歧视。但它们有主观歧视与客观歧视的区别。主观歧视是你自己感受到的不公平；而客观歧视则是事实上的不公平。行政歧视是指通过法律、法规或者政策规定等方式所明确规定的对某些特定人群的权利剥夺。通常行政歧视是造成观念歧视的前提条件，所谓观念歧视是指人们在心理上对某些特定人群的不尊重与看不起。现代行政反对任何歧视现象的存在最严重违反“平等行政”原则的做法是“行政歧视”。是指在公共政策的制定过程中，把社会的公民等级化，然后再依据差异原则来分配社会公共资源，这样就构成了社会对一部分人的歧视。当代社会的最严重的“行政歧视”就发生在我们的生活中，或者说当今中国由于僵化