当代中国的行政体制改革

2019年9月13日星期五1第七章当代中国的行政体制改革第一节行政体制与行政机构第二节我国政府机构改革第三节中国政府行政体制改革的价值取向是实现民主政府2019年9月13日星期五2第一节行政体制与行政机构一、行政体制1．行政体制的涵义行政体制，是指管理国家行政事务和社会事务的政府，围绕行政权力的设置、划分和运行为中心形成的制度模式。2019年9月13日星期五32、行政体制的构成要素：行政体制是由若干相互关联的行政要素构成的一个系统。①行政职能构成行政体制的基础。因为它，一是确定管理国家公共事务和社会经济事务的范围；二是形成行政系统内部科学化、合理化的职能结构，明确中央和地方行政部门的职能范围，为行政权力的执行提供条件。②行政权力的划分与设置构成了行政体制的核心。国家行政机关在完成政府职能的过程中，必须有强大而有力的行政权力作为后盾并加以执行。因此，在行政体制的设计、建立和完善过程中，优先考虑的是如何对行政权力进行划分和设置，包括行政权力的运作。2019年9月13日星期五4③行政组织机构构成行政体制的载体。行政组织机构是行政体制的表现形式，如果没有行政组织机构，不但行政职能难以履行，而且行政权力无法运行，行政体制自身也不存在了。④行政权力的运行机制构成行政体制的纽带。行政体制是一个动态的体系，如何把政府职能、行政权力、行政组织机构有机地联系在一起，科学、高效、合理地行使行政决策权、领导权、指挥权，促进经济发展和社会全面进步，关键是建立有序的行政权力运行程序，这个程序就是行政体制的纽带。2019年9月13日星期五53．行政体制的主要内容行政体制的主要内容包括：行政权力体制、政府首脑体制、中央政府体制、行政区划体制。⑴行政权力体制，是指国家行政机关与其他国家机关权力划分、运行关系的总和，是由宪法和法律作出规定。行政权力体制的类型有：①“三权分立”制；②“议行合一”制；③“军政合一”制；④“政教合一”制；⑤“党政合一制”。我国实行“议行合一”制。2019年9月13日星期五6⑵政府首脑体制，是指国家最高行政权力的代表者与实际承担者之间的权力关系的一种制度，也就是国家元首和政府首脑的最高行政权力的分配关系。政府首脑体制的类型有：①一元制；②二元制；③多元制。⑶中央政府体制，是指国家最高行政权力划分、运行方式等制度的总和。在各国推行行政管理现代化过程中，随着行政权力相对立法权的不断扩大，政府在社会发展的作用日益突出，中央政府体制已在行政体制中处于核心地位。中央政府体制的类型有：①内阁制；②总统制；③委员会制；④国务院体制；⑤政务院体制。我国实行国务院体制。2019年9月13日星期五7⑷行政区划体制，是指国家为了对社会实行有效管理，根据一定的原则将全国领土划分为若干个层次的区域单位，并设立相应的各类行政管理机关的制度。我国的行政区划体制的类型有：①传统型；②发展型；③特殊型。2019年9月13日星期五8二、行政机构1．行政机构的涵义行政机构亦称政府机构，是行政管理活动的重要主体，是行政权力、政府职能的物质载体。广义上的政府机构，是泛指国家政权机构的总称。狭义上的政府机构，是指依法建立、享有行政权力、担负行政职能的那一部分国家机构。在我国，是指中央和地方各级人民政府及其所属工作部门。政府机构这一概念，包括下列四层涵义：①政府机构是国家机构的组成部分；②政府享有的行政权力是国家权力的组成部分；③各级政府机构都是整个国家行政机关系统的组成部分；④政府机构以担负国家公共行政事务为主要职能。2019年9月13日星期五92．行政机构的类型行政机构的类型，可以从不同的角度，以不同的标准，做出多种多样的划分。①按政府机构的纵向不同层级来划分，由高到低依次可分为：中央人民政府(即国务院)及其所属行政机构(包括内设机构)；地方各级人民政府及其所属行政机构(包括内设机构和派出机构)。②按政府的行政权力运行结构来划分，政府机构可分为：决策机构、执行机构、监督机构、反馈机构、咨询机构。③按政府机构的法律地位来划分，可分为：独立机构、内设机构。④按政府机构的设置稳定程度来划分，可分为：常设机构、议事协调机构。2019年9月13日星期五103．行政机构设置的基本原则行政机构设置必须遵循的基本原则有：①职能优先原则，是指在进行行政机构设置时，首先要明确行政机构的职能，以职能为依据设置行政机构。②完整统一原则，是指一定行政区域内的政府各机构要形成一个统一的整体，也就是政府的职能、行政权力、机构设置都是完整统一的。③管理幅度与管理层次相适应的原则，是指在一定的组织机构中，使管理幅度与管理层次的数额达到相适宜，从而保证机构工作效率的提高。2019年9月13日星期五11④职、权、责一致的原则，是指在行政机构设置中，要使机构的职位体系与职位相对应的权力、对行使权力应承担的责任三者相称。⑤精简与效能的原则，是指机构设置要精简、人员编制要精干、办事程序要简化、办公自动化程度要提高。⑥依法设置原则，是指为保证行政机构设置的完整统一、具有科学性，它的确定必须依照法律来进行。2019年9月13日星期五124．我国政府机构的架构⑴、中央人民政府的架构依照宪法，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。①国务院组成人员包括：总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长。②国务院任期，每届为5年；总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。③国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作并归口管理某一领域事务，各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长、秘书长负责本部门的工作。2019年9月13日星期五13④国务院实行全体会议、常务会议和总理办公会议制度，全体会议由国务院组成人员组成，常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，两会均由总理负责召集和主持。⑤国务院行政机构，分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院部委管理的国家局、国务院议事协调机构。2019年9月13日星期五14⑵、地方各级人民政府的架构依照宪法和地方组织法，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。①我国各级地方人民政府具有双重性质。它们既是同级人民代表大会的执行机关，对其负责、报告工作并受其监督；同时，它们也是地方各级国家行政机关，对上一级国家行政机关负责、报告工作并受其监督，服从国务院统一领导。2019年9月13日星期五15地方各级人民政府的各工作部门受人民政府的统一领导，并依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。因此，地方各级人民政府既要执行整个国家的统一意志和统一政令，服从国务院和上级政府的统一领导，又要执行本级人大对本行政区域内重大事项的决定，从而把国家的整体利益和本地区的地方利益结合起来。2019年9月13日星期五16②地方各级人民政府的组成。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府，分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成(上述政府设秘书长)。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府，分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成(上述政府一般不设秘书长)。乡、民族乡、镇的人民政府设乡长、副乡长，镇长、副镇长，原则上不设工作部门。2019年9月13日星期五17③地方各级人民政府的任期。省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府每届任期5年，其组成人员由本级人大或其常委会选举产生。乡、民族乡、镇的人民政府每届任期3年，其正副行政首长由本级人大选举产生。④地方各级人民政府领导体制。地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制，上述行政首长分别主持地方各级人民政府的工作，负责召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议。2019年9月13日星期五18第二节、我国政府机构改革一．政府机构改革的基本理论1．政府机构改革的动因我国政府机构改革的动因来自政府内部和外部的各种因素：①经济体制改革的需要；②政治体制改革的需要；③精简机构和人员的需要；④减轻财政负担的需要；⑤提高行政效率的需要。2019年9月13日星期五192．政府机构改革的方式我国经济体制改革总体上采取了渐进的方式，与此相适应，政府机构改革也是采取渐进的方式，根据经济体制改革的发展阶段进行适应性调整和变革，带有明显过渡性，但也取得了阶段性的突破。3．政府机构改革的目标我国政府机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。2019年9月13日星期五204．政府机构改革的原则我国政府机构改革的原则是：①按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业；②按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政，加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织；2019年9月13日星期五21③按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；④按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。2019年9月13日星期五22二、中国政府机构改革的基本成果改革开放以来，中国的经济发生了巨大的变化，社会也正在发生巨大的变化，在此基础上，中国政府体制也发生了巨大的变化。政府体制的变革趋势可以概括为治道变革，也就是政府治理之道的变革。2019年9月13日星期五23这主要表现在如下几个方面：政府组织得以越来越精简、高效；政府职能得到了迅速的转变，开始逐渐适应市场经济的需要；政府行为日益法制化，开始依靠法律规则来施政；政府权力日益分散到经济、社会、和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化，人事任命的个人长官意志逐渐淡化；政府运作逐渐透明化，秘密行政逐渐转变为透明行政，公民的知情权逐渐得到了认可、重视和尊重；政府与公民的权利意识逐渐凸现，新闻媒体逐渐发挥独立报道的作用，而不再仅仅是宣传工具。2019年9月13日星期五24（一）、中国政府机构的五次体制改革在20多年的改革开放进程中，中国政府体制改革包含着非常丰富的内容。从最广泛的意义上来看，中国政府体制改革，包括整个国家权力结构的调整，如中央与地方关系，党政关系，立法、司法、行政之间的关系等，包括政府职能转变，政府运作法制化，政府决策民主化，公务员制度建设等。从具体管理去看，还包括国防、公安、科学、教育、文化、公共卫生等管理体制改革。2019年9月13日星期五25不过，从行政学角度来看，中国政府体制改革，主要表现为行政管理体制改革，也就是如何建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。其主要实践表现为每隔五年进行一次的国家机构改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了最近20多年来中国政府体制改革的重要内涵。2019年9月13日星期五26对于这些改革，社会舆论往往有一个误解：每一次改革，似乎都没有什么成绩，每一次改革之后，机构继续增加，人员依然膨胀，政府机构改革往往是表面文章。这些说法并不是没有道理。轰轰烈烈的运动式的改革运动过去之后，总有或多或少的回潮。机构精简之后，又往往会膨胀；人员精简之后，又会大幅度增加。从而人们往往把政府机构改革描述为一个个的怪圈：精简，膨胀，再精简，再膨胀。不过公平地说，虽然有循环，但循环是渐进的，而不是原地踏