当前依法行政的现实操作难点

当前依法行政的现实操作难点一、公权力与私权利的协调难从案例中我们看到了政府为了发展经济，套用一句我们经常用的词就是公共利益，修这么一条路，这本身是无可厚非的，毕竟要致富先修路。然而“钉子户”刘庆云要保护自己的房产、财产，甚至不惜以命相逼，维护自己的财产权，似乎也是天经地义的。问题就在于修路就要拆房子，保房子就修不了路，既要保房子又要修路的话只有改变设计方案，这笔花费可不少，谁也不敢轻易做这样的决定。因此为了维护公共利益的公权力和保护个人财产权的私权利就耗上了，这不仅仅发生在我们这个案例中，实际上在其他很多拆迁事件以及行政管理领域都时时刻刻在发生着这样的博弈。如何来协调，这不仅难到了案例中的拆迁办主任，也难倒了我们其他很多同志。那么为什么协调有这么难呢？（一）为何难？既然要协调就说明有矛盾冲突，但问题是我们经常说的政府是人民公仆，政府手中的公权力是为了维护公共利益而存在的，这公共利益所代表的就是广大的人民群众的利益，这和我们每个人的私权利应该说在根本利益上是一致，怎么会有冲突呢？或许我们可以从两者的本质关系中找到答案，两者的本质关系决定了二者的冲突是无可避免的。1、冲突无可避免（1）先天出身埋下冲突隐患私权利的出身自然不需要过多的阐述，天赋人权嘛。而公权力呢？从权力的本源来讲，公权力是私权利让渡出一部分权利形成的。讲到这里我想起了一个小故事。（汤姆和杰克）这个故事就告诉我们为什么要让渡一部分权利形成公权力，为了有一个更好的更有秩序的生活环境，然而关键是公权力一旦行使就有可能威胁到我们的私权利。因为从一定的程度上来讲，权利作为一种资源它也是有一定限度的，就那么多，公权力多一点私权利就得少一点，在一定范围内会呈现出此消彼长的态势，这就埋下了冲突的隐患。（2）后天发展导致冲突频现公权力一旦形成出现，权力扩张就难以避免了。这一个方面是因为社会生活发展的需要，社会在发展，老的领域在扩大新的领域在不断增加，这就需要扩展部分公权力去提供服务，而公权力管辖范围越大细节越深使得公权力与私权利的冲突发生几率越大。另一个方面是因为权力本身就有扩张本性，没有有效的制约很容易产生异化，这也导致公权力和私权利冲突不断。而从私权利的角度来讲，本身私权利虽然在法理上是公权力之母，地位高于公权力，但是因为缺乏强制力，所以在和公权力的冲突中常常处于弱势，而随着人们权利意识的增长，处于弱势的私权利也开始奋起反抗，只是反抗的方式往往都比较悲壮。比如自焚、断指、剖腹等，充满血腥与无奈。2、冲突缺乏有效解决机制当然有冲突不是协调难的关键，只是一个前提。协调难的关键在于有冲突但是缺乏有效的解决机制。按照我们国家的宪法和行政法律法规规定，人民群众与政府有了矛盾冲突不一致的意见，可以采用批评、建议、申诉、控告、检举等方式来解决。从效果上看，批评建议基本可以忽略，检举的危险系数比较大。剩下的就是申诉就是行政复议，复议不服可以提起控告就是行政诉讼，当然还有极具中国特色的信访。下面我们就分别来看看这三种方式在实践中能否担此大任。首先来看行政复议。行政复议是作为一种行政机关内部纠错和监督的制度存在的，它的特点是程序简单灵活、不收钱，比较经济。但是这些年下来，行政纠纷不断增多，但是行政复议的数量却不断下降。原因在于：一是行政复议法的规定比较含糊，比如很多次出现的“正当理由”“认为”等这样的主观性的词语，让人觉得词义含糊不好操作，其次受案范围窄，抽象的行政行为不能申请复议（红头文件）。第二个原因就是行政复议是行政机关内部的纠错和监督制度，审议过程不公开，这对于普通老百姓来说难免会有到底会不会公正处理的疑虑。因此久而久之，行政复议现在已经成为公民维权的“鸡肋”制度。行政诉讼是行政纠纷解决的司法途径。法院作为中立的第三人对行政机关和公民的纠纷进行公正的处理，司法是保证社会正义的最后一道防线。按理说应该也是最公正最受老百姓认可的一项制度，但是在我国的现实环境下，行政诉讼似乎并没有成为这样一种制度，当然，这些年行政诉讼的案件数量是增长了不少，但是还远远不能和行政纠纷的总量比，和信访案件的数量比。原因不需要多说，说的惨一点寄人篱下谈尊严是奢侈的，所以尽管这些年司法独立、惩治司法腐败的呼声一直是很高，但是在现行体制下，我想行政诉讼可能在一定程度一定范围内对公权力与私权利之间的行政纠纷恐怕也只能有心无力。老百姓按设定好的法律途径走不通，没关系，还可以信访。信访是党政机关了解民意和化解矛盾的一种方式，是一种民意表达的方式，它具有弱救济性、行政监督的性质。相对于行政复议、行政诉讼，信访具有门槛低、更直接、更经济的特点。那么信访真的化解公权力与私权利的冲突吗？显然也是不行的，因为我国政府的管理就是一级管一级，上级只管到下一级，所以上级愿意民众上访······，最终还是解决不了问题。另外一个就是信访说到底还是一种人治，“特事特办”、领导“拍板”、“批条子”等做法助长了人们企图通过特殊途径而避开正当法律途径实现自己利益的思想。会导致原本不强的法制观念更加淡薄，阻碍我国全面建设法治国家的进程。虽然通过上面的分析明白了公权力与私权利的协调如此难，但是我们还得去面对它。所以接下的问题就是如何破解？（二）如何破解？我认为要解决的第一个问题就是在工作中转变理念。1、转变理念（1）政府从“权力本位”转向“责任本位”权责统一是依法行政的一条重要原则，人民赋予政府权力的同时也赋予了责任，并且责任是用来制约权力，保障权力在法制轨道中运行的。责任为行政权力的运行设置了法定轨道，保证行政权力的运行不出轨，不失控。因此我们要协调公权力和私权利的关系，就应当由责任来制约公权力，但是在我们现在很多领导干部心中权力是大于责任的，认为权力是无所不能的，权力就是为我所用的，行不行使都是我的权力而不是责任，比如说这些年不断被媒体曝光的官场雷人语言就强烈的向外界传达了一个信号:权力是至高无上的不受制约的。这就是权力本位产生的恶果。而责任本位则要求权为民所用的责任意识占主导地位，强调的是公权力应当对私权利负责，公权力的行使都是为了公共利益，这才是人们转让自己的权利形成公权力的目的，因此要想协调好公权力和私权利的关系，政府应当要从“权力本位”转向“责任本位”。（2）公民从“义务本位”转向“权利本位”我们国家几千年的封建传统意识里一直是以义务本位，强调个人对国家、政府的义务，而将强调个人权利视为羞耻。这样的义务本位就容易导致本来相对于私权利处于强势地位的公权力更加强势，而私权利则得不到应有的保障。而真正的法治国家是强调权利本位的，也就是强调保障公民权利，义务是第二位的。当然这些年我们的权利意识已经慢慢觉醒了，特别是网络的迅猛发展进一步促进了权利的落实，比如华南虎照事件、最牛钉子户等。但是我们也必须认识到的是权利意识不仅仅是知道自己有哪些权利，还包括要知道怎么样去实现和捍卫自己的权利，现在我们更多的可能是知道了自己有权利，但是并不是很清楚该如何合法理性的捍卫自己的权利，比如用一些比较极端的方式维权实际上就是不知道该如何合法有效的维权。2、完善补偿制度（1）制定《行政补偿法》公权力与私权利的实力悬殊使得其冲突的最后几乎都是以私权利对公权力作出让步和妥协而告终，这种冲突有的是公权力违法的行政行为造成的，对于这种情况我们有国家赔偿制度，而现实中存在很多并没有违法行使职权，但其行为又在客观上给私权利带来了损失，比如案例中基于公共利益的拆迁，这就需要有补偿制度。我们国家从建国初期就开始在一些特定领域设计了行政补偿制度，经过这么多年的发展，现在大部分行政管理领域都有补偿制度，但是都是散布在各种单行法规中，没有一部统一的行政补偿法，这就造成了不同地域不同领域对侵害程度相同或者相似的给予不同标准的补偿，破坏了“法律面前人人平等”的原则。因此完善补偿制度首先应该制定一部统一的行政补偿法，对行政补偿的范围、程序、标准、救济程序等作出明确的规定。完善的行政补偿制度不仅可以制约公权力，减少公权力和私权利的冲突，还能体现社会公平正义。（2）界定公共利益在补偿制度中还有一个概念应该界定清楚，就是公共利益，因为补偿是基于公共利益的需要而产生的，如我国宪法宪法第十条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。第十三条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。物权法第四十二条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。这样的规定说明政府对土地或者私有财产的征收或征用似乎必须以公共利益为目的，只有为了公共利益的需要，政府才能合法的征用。其实不仅在拆迁过程中，在许多公权力与私权利的冲突中，我们都能看到公共利益这一彪悍而又虚无的身影，仿佛只要搬出公共利益这面大旗，任何私权利都只有俯首称臣，然而到底什么是公共利益？目前没有一个明确的定义，导致了公共利益被滥用，公共利益是个筐什么都往里面装，极大的影响了政府的公信力。因此应当对公共利益做出界定，进一步完善行政补偿制度。3、发展社会组织社会组织在近年数量激增，但多数仍游走在灰色地带，没有“合法”身份——按照中国目前的社会组织登记管理制度，要想获得注册，除了要向社会组织登记管理机关登记注册以外，还须找到一个业务主管机构，而这个业务主管机构往往没有太多利益，却可能面对未知的麻烦——“婆婆”颇不好找。传统思维认为非政府组织往往代表一股与政府对抗的力量，且政府对社会公共事务全盘治理历史悠久，因此会对试图“插手”社会公共事务的NGO存有戒心。此外，美国某些势力扶持一些国际NGO在中亚进行“颜色革命”的前车之鉴，也让有关部门对NGO保持警惕。而社会组织对于协调公权力与私权利的冲突具有独特的作用。原因在于对于政府，他可以减少政府直接成为社会矛盾焦点的概率，降低政府运作成本，对于公民，他可以对社会成员、群体的资源进行有效整合，帮助社会成员合法、理性的维权，反映并满足他们多方面的需求。因此我们应当从以下几个方面发展社会组织，积极发挥其润滑剂的作用：（1）降低门槛正如前面讲到的，按照我国的社会组织管理制度，社会组织的注册必须找到一个业务主管机构，而这个业务主管机构往往没有太多利益，却可能面对未知的麻烦——“婆婆”颇不好找，所以现在好多民间组织没办法在民政注册只能勉强在工商注册，缺乏政府的支持，生存艰难。比如自闭症儿童服务机构。这不利于社会组织的发展。广东省在今年11月发布了社会组织登记的新规定，降低了社会组织登记的门槛，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。北京、上海等地方也创新了社会组织的登记管理。这些尝试将大大促进社会组织的发展，值得学习。（2）加大扶持政府应当摈弃对社会组织的偏见，加大对社会组织的扶持。包括资金的扶持，可以通过奖励、购买、资助甚至鼓励金融机构放贷等方式对社会组织进行资金扶持。扶持还包括政策的扶持，比如制定符合社会组织特点的人才流动、入户、职称评定、档案管理等政策，帮助社会组织吸引和留住人才。（3）规范管理社会组织的发展为社会作出了很大的贡献，但是社会组织往往需要掌管大量的资金，而运作这些资金去做慈善又需要人们高尚的道德，这就不可避免的引起质疑，特别是“郭美美炫富”“卢美美事件”的发生，更让公众对这类社会组织更是有了信任危机。因此政府要加强对社会组织的规范管理，监督、指导和促进各类社会组织合理布局和有序准入，避免无序竞争；加快建立评估机制和优胜劣汰的退出机制，择优扶持，积极推动社会组织重组和优化改造，通过适度竞争提高服务质量，打破行业、地区封锁及行业垄断等措施对社会组织进行规范管理，积极发挥社会组织的作用。二、公正与效率平衡难（一）难在何处？大家对于经济学领域的公平与效率的矛盾关系相信都不陌生，在经济学领域被称之为“哥德巴赫猜想”，而在我们的行政和法律的领域也存在公正与效率的概念，这里的公正指的就是行政过程中的公正，是通过一系列的严谨的程序来实现，而效率就是行政活动的效率。在依法行政的过程中，公正与效率也是存在矛盾的，比如案例中。如何平衡这两者？在某种程度上可能