MPA教育发展的政策环境

1—第三届全国公共管理院长论坛主题发言—MPA教育发展的政策环境朱正威，封铁英（西安交通大学公共政策与管理学院，陕西西安，710049）一、有利于MPA教育发展的政策环境1.七年以来良好的发展势头从1998年开始，国务院学位委员会办公室会同人事部公务员管理司开始组织专家就我国设置和试办公共管理硕士（MPA）专业学位的必要性、可行性进行研究、论证，并对欧美等国家培养公共管理高层次人才情况进行了考察。1999年5月，国务院学位委员会第十七次会议审议通过了我国公共管理硕士（MPA）专业学位设置方案及其说明。2000年8月，国务院学位委员会办公室下发了关于开展公共管理硕士（MPA）专业学位试点工作的通知，批准北京大学、清华大学、西安交通大学等24所高等院校为首批MPA培养试点单位。在中央组织部、国家教育部、人事部、国务院学位办等有关部门的领导和积极推动下，MPA教育自2001年正式启动，七年来得以迅速发展。全国目前已有三批100所MPA教育试办院校，MPA报名与录取人数呈总体性增长趋势（如表1、图1所示），录取比例大致保持在50％左右（2001年相对较低），从整体情况来看，MPA办学体系基本形成，教学内容逐步完善，课程设置日趋规范，办学条件不断改善，表明MPA教育发展趋势良好，政策环境改善明显。表12001~2007年全国MPA报名与录取人数及比例年度报名人数（人）录取人数（人）录取比例（%）200111847350629.5920029532422544.3220036732382856.86200411335573350.58200518609918349.35200618145874748.212007228751025344.82合计990754547545.90数据来源：全国公共管理硕士专业学位教育指导委员会统计资料205000100001500020000250002001200220032004200520062007年度人数报考人数录取人数图12001~2007年全国MPA报名与录取人数图2.社会发展与社会转型需求随着全球化、信息化、市场化和知识经济时代的来临以及世界性公共部门改革浪潮的兴起，国内外的公共管理的理论和实践发生了深刻的变化。面对我国社会发展和社会转型的需求，必须立足于中国公共管理实际，加强公共管理的理论研究、知识创新与公共管理人才培养，以满足转型期中国公共管理发展的实践需要，这为MPA教育创造了重要的宏观发展环境。3.政府转型与政府改革需要我国改革开放、市场经济发展和政府转型与改革过程中产生了诸多现实问题，需要公共管理与公共政策尤其是政府管理、政府治理人才的培养。特别是近年来党和政府提出科学发展观，做出构建社会主义和谐社会和建设创新型国家等战略决策，并采取切实可行的措施，深化行政体制改革，推进党的执政能力建设、依法行政、政府管理创新和服务型政府建设。这为中国公共部门尤其是政府转型与政府改革提出了更高的要求，以此为契机，国家鼓励MPA专业学位学科建设与人才培养，为公务员队伍建设提供了良好的途径。4.人事制度政策改革在我国人事制度改革的大背景下，公务员管理步入科学化、民主化、法制化新阶段，事业单位人事制度改革取得重要进展，推行聘用制度，实施用人机制逐步转换。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式施行，明确界定了符合“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利”这三个标准的工作人员即属于公务员的范围，同时在综合管理类职位外，增设了专业技术类职位和行政执法类职务等，致力于建立多元化的公务员职业发展途径。这对人员学历学位的提升、实践工作技能的改进提出了新的要求，在很大程度上激发了公共管理部门实际工作人员选择攻读MPA的需求。3二、不利于MPA教育发展的政策环境1.缺乏鼓励在职公共管理人员接受MPA教育的制度化激励政策目前，MPA学员均以在职方式利用业余时间进行课程学习与论文撰写，学费方面主要以个人负担为主，经济压力相对较大；而各级管理部门对于攻读MPA专业学位的广大学员尚缺乏在时间、学费等方面制度化的激励政策，在某种程度上影响MPA的报考，同时也不利于在读学员在规定的相对较短时间内顺利修满学分、完成论文、获得学位。2.MPA教育与公务员考试未能合理衔接MPA教育属于国务院学位办批准设立的诸多专业硕士学位之一，作为对公共管理专业人才的培养，目前MPA考试尚未与公务员入门考试相衔接，不利于公务员序列学员的考核与晋升，同时也未能对已参加MPA教育的非公务员人员进入政府向各部门工作给予充分的机会，使其不得不重新参加公务员入门考试，无形中增加了时间成本。3.MPA招生条件、招生标准、招生规模、招生地限制、招生违规处罚措施等政策尚待完善MPA招生环节是MPA教育中的重要方面，从现行的MPA招生要求来看，招生条件日益严格，尤其是2008年开始，要求国民教育序列大学毕业2年（一般应有学士学位）者才能报考，相对于其他一些专业学位而言，考试科目偏多；入学考试内容以知识型为主，未能有效地针对“在职培养业务型、岗位型公共管理人才”目标设计考题，不利于具有培养潜力的在职人员顺利通过入学考试进一步深造；招生录取分数线分为全国分数线与西部分数线两类，刚性较强、弹性不足，不利于具有较高职务、级别的、亟需接受MPA教育的在职公务员被录取，从而导致MPA学员的“低龄化”、“年轻化”现象。从目前100所MPA教育办学院校来看，招生规模差别悬殊，从几十人至几百人不等，而师资增长速度远不及招生增长速度，因此一些院校师生比降低趋势明显，教学质量难以得到有效保证；在招生地限制方面，政策规定不允许异地招生、异地办学，在某种程度上阻碍了优势教育资源在不同地区之间的合理配置；在招生过程中，存在一些恶性竞争现象，对于招生违规的个别院校，一般以在前一年招生数为基数按比例减少下一年招生人数作为处罚措施，处罚力度不足，未能达到预期效果。4.MPA学位证书的单一授予，不利于MPA学员的未来发展根据现行政策，MPA学员入学之后，修满学分、通过论文答辩之后只授予公共管理硕士学位证书，而没有相应的毕业证书。从目前组织部门在公务员晋升4过程中对学历的重视与偏好程度来看，单证授予不利于MPA学员未来职业生涯的发展，使得计划报考MPA的在职人员不得不重新选择适合的其他深造方式，在很大程度上影响了MPA招生生源。5.MPA与DPA尚未实现贯通培养公共管理博士是一种与学术性行政管理博士学位相区别的公共管理专业博士学位（DPA），是在MPA专业学位教育发展起来之后、随着社会高层次公共管理人才的需求而发展起来的，我国开展DPA教育正处于论证阶段。从中山大学的调查结果来看，已获得MPA学位的公共管理者对高层次的学历教育普遍存在需求。由于尚未开设公共管理方面的博士研究生专业学位教育，相当数量渴望进一步进修的中青年公务员及其他公共部门管理人员往往会选择其他专业学习，导致公共管理人才教育的非系统化。6.MPA教育质量控制政策不明确由于我国的MPA教育发展时间尚短，各个院校办学条件不等，办学水平存在差异。对于招生、课程教学、论文标准、导师确定等关键环节尚未出台全国统一的、系统的、具有可操作性的教育质量控制政策体系，使得教学质量、人才培养难以达到相应的标准，不利于MPA教育在未来的可持续发展。三、完善MPA教育发展政策环境的思考与建议基于上述对MPA教育发展有利与不利政策环境的分析，我们可从如下方面提出完善MPA教育发展政策环境的具体建议：1.实施制度化的MPA教育激励政策，要求MPA学员所在单位对在职攻读学位者给予一定的弹性时间，在学费方面给予一定的补贴，使其能够在2～4年的学制内修满学分、完成论文、获得学位。2.将MPA教育与公务员考试合理衔接，使得完成MPA教育的处级及以上干部能够直接进入组织部门的视野，并以此作为干部选拔的重要参考内容；对于已完成MPA教育的非公务员群体，在其参加公务员入学考试时，给予笔试免试、直接进入面试环节的特殊待遇，为其从事公共管理实践工作提供政策支持。3.整合MPA入学考试科目，设计出针对“在职培养业务型、岗位型公共管理人才”的“应用性、实践型”的MPA入学考试内容体系，在招生标准上制定“分数线录取与特殊个案录取”相结合的基本框架，分数线则以“向下刚性、向上弹性”为基准，使得具有培养潜力、具备实践经验、具有相当职务级别的在职公务员能够顺利通过入学考试以进行MPA专业学位的进一步深造，从而有效缓解MPA学员的“低龄化”、“年轻化”现象。5在对MPA教育办学院校的管理方面，应当根据实际的办学条件、教学水平、师资队伍实施招生规模控制，保持合理的师生比例以保证教学质量；在一定程度上鼓励异地招生，突破MPA教育的地域化、本土化限制，促进优势MPA教育资源的合理流动，但是应当限制异地办学，避免非规范化的MPA教育；制定并实施刚性的MPA招生违规处罚措施，规范MPA招生市场，促进良性有序竞争。4.实施MPA毕业证书与学位证书的双证授予，以满足组织部门在公务员晋升过程中对学历、学位的双重要求，为MPA学员未来职业生涯的发展创造有利条件。5.在借鉴、吸收国外DPA教育成功经验的基础上，结合我国公共管理工作实践，从专业学位教育的要求出发，以“培养政府部门及非政府公共机构的高层次、复合型、应用型专门人才，公共管理领域急需的专门人才”为目标，实现MPA与DPA的贯通培养，为渴望进一步进修、已获取MPA学位的公共管理人员提供专业对口、真正能够学以致用的高级学位深造机会，实现公共管理人才教育的系统化、一体化培养。6.尽快出台并实施全国统一的、系统的、具有可操作性的教育质量控制政策体系，形成教学质量、人才培养的统一标准，强化“招生→课程教学→校内、合作（校外）导师确定→论文标准→学位授予”等各个环节的规范程度，尽量减少由于MPA学员所在院校不同而产生的教育水平差异，从而保证MPA教育在未来的可持续发展。