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1政治与行政——《行政学研究》和《政治与行政》比较分析摘要十九世纪末，美国学者威尔逊发表了《行政学研究》，提出了将行政学从政治学中分离出来的观点，指出发展行政学的必要性以及对行政管理的活动进行概括性的描述，使得行政学成为一门独立的学科，并对政府管理方式的改进起到了积极的作用。与威尔逊同时代的学者古德诺发表的《政治与行政》进一步对行政与政治进行阐述，详细论述政治与行政实现协调的途径。威尔逊和古德诺关于行政—政治二分法的观点对于行政学的发展起到了重要的作用，虽然它从一开始就受到人们的批评，但是，二分法的观点却一直贯穿着行政学的发展。本文将通过对威尔逊和古德诺的观点进行对比分析，指出他们观点的理论价值和现实价值。关键词行政政治协调2一、基本内容（一）威尔逊之《行政学研究》作为行政学的开山之作，威尔逊在《行政学研究》主要探讨了行政学得不到重视的原因，行政学的发展阶段，行政学研究的具体内容与目的以及行政学的研究方法等内容。1.行政学的产生是由于社会现实的需求威尔逊指出，“行政科学是已在两千年前开始出现的政治科学研究的最新成果”①，但是行政学却是十九世纪末的产物，这是因为，政治学符合了之前那些时代的需求；此外，在十九世纪之前，社会公共事务一直很简单，政府不需要投入大量的精力进行管理，故行政学的研究一直处于停滞的状态。但是，到了十九世纪末，随着资本主义的发展，社会中出现了各种矛盾，政府陈旧的管理方式在这种背景之下显的有所不足，正如，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加”②；而一向受到重视的宪政原则问题却变得不再重要，因为“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”③。在这些因素的影响下，行政学研究走入了公众的视野。2.行政学的发展威尔逊认为行政学的发展有三个时期，第一个时期是“行政系统与绝对统治相适应的时期”；第二个时期是宪政取代了专制，但这一时期人们的焦点是政治性问题，故行政学并没有得到重视；第三个时期人民在宪法的保障下开始关注行政学。威尔逊指出，行政学产生于欧洲国家而非美国，这与欧洲国家和美国的国情不同而造成的。欧洲国家是君主专制政体，想通过缓和国内的矛盾来改变革命的方向，以维持其统治，于是“他们希望通过这种作法来完善他们的国家机器，从而消灭一切令人讨厌的摩擦”④，从而形成一种专制但又开明的体制。在此，威尔逊指出行政学只有在强有力的君主（或者说少数强权者）的推动下，才能发展起来，而美国的体制一直深受英国的影响，只关注于政治问题，而忽视了行政学的发展。威尔逊还分析了阻碍美国行政学发展的原因一是民治即人民主权阻碍行政学的发展，行政学能够在欧洲发展起来是因为“一个单一的统治者有可能采纳某一个简单的决策并且立即加以执行。他只可能有一种意见，并且他将使这种单一的意见包含在单一的命令之中”⑤。而做为民主典范的美国“统治者即全体人民却可能具有一大堆不同的意见。他们不能简单地在任何事情上取得一致。进步必须通过妥协，通过把不同的意见调和起来，通过一系列反复修改的计划和非常直截了当的原则的抑制作用才能够取得”⑥。简而言之，变革的进行需要一个强大的权力作为后盾来推动。二是公众的非理性的偏见和公共舆论的影响，威尔逊在此还指出了一种新制度是如何发展为一种更为先进的制度的障碍的，“作孙子的常把他祖父犹疑不定①[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]②[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]③[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]④[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]⑤[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]⑥[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]3的试验看成是大自然固有结构的一个不可分割的部分”①。所以威尔逊认为，在这种环境中进行变革必须分两步走，第一步是使人们认知到有变革的需要，第二步是使人们认识到进行何种改革。3.行政学研究的目的与内容威尔逊指出行政学研究的目的是，“把行政方法从经验性实给的混乱中拯救出来，并使它们深深植根于稳定原则之上”②，也就是说使行政学从经验性走向理性化。接下来威尔逊描述了行政学研究的内容（1）对行政的范围进行界定威尔逊主要从三个方面对行政的范围进行界定，分别是与企业管理、政治以及宪法进行区别。如，“行政管理的领域是一种事务性的领域”，“行政管理置身于‘政治’所拥有的范围之外”，行政管理是一般性法律的具体执行等。威尔逊反对将行政与宪法的划分看作是“意志”与“行动”的划，他认为，即使是行政人员，在执行具体法律的时候，也会有自己的意志的。此外，威尔逊也指出行政学研究的范围是模糊的。（2）人事改革与职能改革威尔逊指出当时美国进行的文官制度改革并不是最终目的，只是行政改革的一部分，并认为，仅进行人事改革是不足的，政府的职能也要进行改革，以适应当前的形势。（3）公共舆论威尔逊特别重视公众的舆论，正如在前文中指出，公众舆论可以影响到行政学的发展及变革，而且，“公共舆论将起到权威性评论家的作用”③。公共舆论可以对行政部门及人员进行监督，使其向公众负责任。但是，威尔逊认为，在以民主自由为特征的美国，公众并不缺乏舆论，相反，公众有着足够甚至是超过某种限度的舆论自由，因此，威尔逊认为，应对公众的舆论进行引导，使其朝着有利于社会变革与发展的方向发展，舆论的自由也应该有个度。（4）人才培养威尔逊谈到了行政人才培养的问题，认为当时美国普及的是“政治教育”，这种教育可以培养出大量的明智的批评家以及良好的立法人员，但是却培养不出良好的行政人才。威尔逊认为文官培训与考试可以满足培养行政人才的需求，并认为“一去在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺不的因素”。4.研究方法威尔逊在主要强调了比较的研究方法，威尔逊指出，美国的行政学研究应与其它国家及其历史进行比较，才能得知美国的不足之处，“如果采取拿我们自己跟自己比较的方式，我们就将永远无法了解我们自己的缺点和优点”④。威尔逊还主张拿来主义，为了说明拿来主义的可行性，指出，不同政治体制的国家，不论是民主制还是群主制，其实有着相同的地方，而且，美国和其他国家同处于一个时代，这个时代对各国的影响是相同的。威尔逊特别是指出“所有相类似的政府，它们在行政管理方面的合法目标也是相同的”⑤，所以威尔逊主张美国应向欧洲行政管理发展得比较完善的国家学习，当然，威尔逊在此也强调，①[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]②[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]③[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]④[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]⑤[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]4应结合美国的实际情况有取舍地采用，而不是照搬一切原则。（二）古德诺之《政治与行政》古德诺在《政治与行政》中进一步探讨了政治与行政的划分，对二者的功能进行了界定，但是，古德诺关注的焦点并不是政治与行政的分离，而是在美国的政府体制中如何实现两者的协调。1.研究方法与态度古德诺在开偏之初就提出了其研究的态度，要按照实际情况来对政治与行政进行研究。古德诺指出，反映美国实际情况的体制外制度要比正式的宪法法律对美国的影响更大，这是因为“一种体制才刚刚采用，各种政治力量就会立刻开始去解释它和修正它，直到实际上的政治体制变得与宪法本身所缔造的体制相比面目皆非为止”①，所以，只能从美国的当前实际况出发来研究政治与行政。还有，古德诺从人的相似性——“人类毕竟在任何地方和任何历史时期都是人类”②——出发，认为不同的国家也具有相似性，这是因为“人类的政治生活在很大程度上取决于人性的事实”③，所以，古德诺认为，可以对国家进行抽象考察。2.政治与行政的划分古德诺借鉴生物学的观点，认为国家是一个有机体，并指出国家有两种活动，分别是表达其意志的活动和执行其意志的活动，前者是政治功能，后者是行政功能。并指出，不同体制的国家，无论是君主制还是民治国家，都存在这两种活动，只是程度有所不同而已。古德诺指出，意志表达与执行两种功能的划分是出于以下三个原因：一是“政治情况的极端复杂性，使得人们不可能在实践中把这两种功能的行使在同等的程度上委托给同一个政府机关”④；二是心理上的原因，因为人有意志表达与执行的区分，所以国家也应该有意志的表达与执行；三是出于分工的需要，分工可以提高效率。古德诺认为，政治功能“关系到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志的问题，也就是说，它必须解决主权问题和政府问题”⑤。古德诺在讲到行政功能是，指出行使国家意志表达功能的议会制定一般性法律，但是这种法律不能直接发挥作用，要通过行政部门“把一个具体的人或具体的事例纳入法律的一般规则对它起作用的那个类别里”⑥，这个活动就是行政。但是，古德诺也指出，政治与行政不可能全完地分离，主要表现为国家的两种功能虽然交由不同的机构来行得，但不可能交由两个独立的机构来分别行使；表达意志的机构有时会执行意志，而执行意志的机构有时会表达意志，即意志的表达与执行也存在着交叉的领域。3.政治与行政的协调政治与行政的协调一直贯穿于《政治与行政》的整个篇章，如对政治与行政的功能进行详细阐述，对政党和党魁进行分析，对美国的政府体制进行描述都是为了实现二者的协调。（1）政治对行政的控制①[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:2.②[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:2.③[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:2.④[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:6.⑤[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:16.⑥[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:42.5古德诺对政治功能进行分析，认为政治的功能除了表达国家意志外，还应该实现对行政的控制。这是因为，表达国家意志的机构和执行国家意志的机构都有追求独立的特性，如果要实现两者的协调，只能牺牲它们的独立性，古德诺认为应该牺牲执行机构的独立性，因为“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民”①。古德诺认为，政治对行政的控制存在两种方式：一种是体制内的控制，如英国的议会对内阁的控制；另一种是体制外的控制，如美国。但是，美国是一个分权制衡的国家，立法与行政是相互独立的，不存在谁向谁负责的问题，因此，在法定体制内不可能实现立法机构对执行机构的控制，所以需要在法外体制实现协调，例如通过行政集权和政党来实现政治与行政的协调。古德诺指出，无论是体制内还是体制外，政治对行政的控制应该有个限度，政治对行政的控制应限于一般行为，而非具体行为，否则会影响到行政效率和国家意志的表达。所以，古德诺对行政功能进行了划分，主要包括司法行政、执行行政、准司法行政、统计与半科学行政等。其中，司法行政、准司法行政由于具有司法性质，如果受到政治的控制会失去公正性，统计与半科学行政等受到政治的控制会造成信息的失真，从而影响到行政效率，所以，这些行政都不能受过政治的控制。至于执行行政，其“官员被委以一般性地执行法律的职责”②，对国家意志的表达有重大影响，为了保持政府的民治性，应对其进行控制，如任期限制、经常性地选举等。（2）行政集权古德诺在第三章和第五章，分别对美国的中央与地方政治和行政体制进行分析，指出行政集权对政治与行政的协调起到重要作用。古德诺指出，中央政府与地方政治共体的活动界限是模糊的，两者为了实现自己的利益有牺牲对方利益的倾向。并指出存在两种政府体制，分别是以美国为代表的立法集权——行政分权的政府体制和以欧洲国家为代表的立法分权——行政集权的政府体制。在欧洲国家，中央和地方通过立法来划分各自的活动范围，而中央则通过行政集权对地方官员的任命来实现对地方的控制；在地方，由中央任命的官员是按照地方的意志进行活动。古德诺认为，在这种体制中，政治与行政可以达到良好的协调。在美国，中央政府通过立法限制地方政治共同体的活动范围。但是，地方政治共同体却可以通过选举自己的官员不执行或修正中央政府的法律，这就造成国家表达的意志得不到有效的执行。同政府体制一样，行政体制也可以划分为两种，在第一种行政体制中，执行意志的