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【数据库】教育学2008年一季度【文献号】34【原文出处】北京大学教育评论【原刊期号】20072【原刊页号】157～171【分类号】G1【分类名】教育学【复印期号】200801【标题】教育行政：是什么、做什么——对某省教育行政机构组织结构、职能和行为的研究【作者】李轶【作者简介】李轶，北京大学教育学院博士后研究人员。(北京100871)【内容提要】在教育行政研究中引入组织行为学的概念框架和认识方法可以推动教育行政研究的科学化和具体化，使教育行政研究与更一般的行为科学和管理科学进行对接。本研究从组织行为学的框架出发，针对某省级教育行政部门的组织结构、职能、行政行为进行调查研究，揭示了当前教育行政机构组织行为中存在的一些特征和问题，初步回答了教育行政部门是什么、在做什么的问题。【摘要题】教育行政【关键词】教育行政组织行为/教育管理体制/教育行政职能【正文】中图分类号：G462文献标识码：A文章编号：1671-9468(2007)02-0157-15教育行政研究和学校管理研究是教育管理学的两个基本领域。但长期以来，教育管理学“偏重学校而忽略教育行政机关行政的研究”[1]。纵观国内教育行政的专著和论文，多以介绍一般管理理论、教育行政体制、教育行政业务为主，对于我国现实中教育行政系统的微观机制、特点，或者说对于在做什么、为什么这样做不甚了了。①组织行为学作为行为科学中的一个分支，是“对人类在组织中的行为、态度、绩效的研究”[2]。组织行为学尤其注重研究企业组织中人的行为，采用系统动态联系的分析方法，多层次地研究组织中个体、群体、领导和组织的行为规律以及与社会环境的关系。以组织行为学为参照研究教育行政，有助于我们更具体地分析教育行政部门中工作人员的工作状态、心理、人际沟通、群体互动、工作活动、行政行为、行政方式、行政职能、行政流程、组织结构、组织文化、管理体制以及与政治、经济和社会环境的关联等问题。显然，利用组织行为学的研究框架，有利于我们推动教育行政研究的科学化和具体化，使教育行政研究和行为科学、管理科学更密切地联系起来。根据这样的思路，笔者对某省级教育行政部门一些关键的组织行为特征，包括教育行政组织结构、行政职能、工作内容、工作方式和行为、制度规范、工作状态进行了调查分析。在调查研究中，我们收集了该省教育行政部门1998年到2003年发布的1759份文件以及其他部分综合性工作报告；对各职能处室的17位正副处长进行了访谈；对132位机关公务员和其他工作人员进行了问卷调查。此后，我们对所有文件的标题和访谈记录、部分文献内容进行了文本编码和内容分析，对问卷进行了统计分析。总体上，本研究还只是描述性的，主要在于描述当前教育行政部门的组织行为特征和存在的问题。本文是为抛砖引玉，希望能出现更多的针对教育行政组织行为的实证研究和理论分析。一、教育行政组织结构组织结构和组织设计是组织行为学研究的主要问题之一。组织结构是组织中的工作人员围绕组织的目标任务所形成的劳动分工、劳动组合以及指挥协调关系，它具体表现为组织的部门设置和它们之间的职、责、权、利关系。显然，组织结构是教育行政系统的物质基础或者组织基础，直接决定教育行政系统自身的职责权利划分和内部运转。就某省而言，当前的教育行政组织结构是如何构成的呢？在省委省政府的层次上，教育行政系统由中共某省委教育工作委员会（简称教工委）、某省教育委员会（简称教委）、省人民政府教育督导室组成。根据2000年出台的《中共某省委教育工作委员会、某省教育委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，教工委是负责全省教育系统党的建设、思想政治工作和干部管理工作的省委派出机构，“对全省教育系统贯彻党的基本路线、党和国家关于教育工作的方针、政策、法律、法规、重要规章制度的情况进行检查指导，对全省教育改革和发展中的重大问题进行调查研究，向省委、省政府提出意见和建议，或在权限范围内对有关问题做出决定”。省教委是负责全省教育事业的政府组成部门，教工委、教委实行合署办公。省人民政府教育督导室负责统筹规划、组织实施全省教育督导与评估工作，“对本省教育法律法规执行情况组织检查；对区、县政府和教育行政部门及省属有关部门、行业的教育工作进行督导；对基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的巩固提高实施监控；指导市、县及省属有关单位开展教育督导工作，对教育工作重大问题进行调查研究，向市政府报告工作，反映情况，提出建议”。可见，省教工委、教委和省教育督导室都能够行使一定的行政职权，都可以看作是教育行政部门。②以上三大部门又由下位的机构组成。首先在教工委之下的党务部门，包括办公室、宣传处、组织处、干部处、保卫保密处、统一战线和群众工作处等；而教委的下级机构设置包括：学前处、基教处、高教处、职业与成人教育处、财务处、人事处、基本建设处、德育处、体育美育处、科技与研究生处、老干部处、监察室、审计处、语言文字工作处等；省人民政府教育督导室的机构比较简单，由督导室主任、办公室和专兼职督学组成。省党委和政府往下是各市县的党委、政府，然后是教工委和教委、政府督导室，再往下，是具体学校的党组织和学校管理机构。在省教育行政机构之外，还有一些部门和机构对市县和学校具有强制影响力甚至承担着实际的行政管理职能，它们主要是各种直属事业部门和社会组织。比如省教育条件装备中心的职能是：“担负着全省教育系统各类专用仪器设备的购入、质量检测、配备、管理等工作，为全市各级各类学校提供技术咨询、工程维修等服务，同时还承担着教委委托的管理任务，开展对教学仪器设备配备使用情况的调研，为市教委宏观决策提供依据。”类似的机构还包括教育科学研究所（教研室）、考试院、教育评价中心、教育综合服务中心、学生活动管理中心、信息网络中心（电教馆）、校办产业管理中心、教育学院等13个部门以及少数教委所办企业。所有行政机构和相关部门都以各种形式对各级各类学校及其学生、教师、干部、家长、市县政府和教育行政部门以及公众和社会机构行使行政管理和服务职能，构成了完整的省级教育行政管理系统。该系统可用以下组织结构图（图1）来表示。图1某省教育行政组织结构图结合该组织结构图以及对各部门的任务、权力、责任以及工作协作关系的考察，可以发现省级教育行政组织机构的一些特点。第一，行政组织结构被潜在地分成党务、行政、督导和事业单位“四条线”。“线”是在研究中经常遇到的概念之一，是指组织机构和公共事务从上到下所形成的相对独立的一条权力、责任和事务链条。比如从中央的财政部到学校的财务科可以看作是一条线。通过组织结构图，我们可以明显看到，省级教育行政组织结构和管理中的组织结构并不相同。在管理学中常见的组织结构图是由一个最高级指挥机构依梯次派生出下位的直线和参谋部门，形成葡萄串结构。此种结构的优点是纵向权责链条清晰，横向各部门之间服从统一指挥，有利于协调和执行。而某省组织结构图的最上端是从左往右下依次是教工委、教委和督导室，三者呈倾斜并列形式，三个部门各自有独立的工作模块，有相对独立的下属机构。这种并列结构又不完全是水平的。一般来说，教工委的地位和职权要高于教委，比如该省教工委书记属于省委常委，而教委主任只是教工委的副职。此外，虽然政府督导室在法律规定上是政府的派出机构，和教委的行政级别相同，但事实上，督导室办公室设在教委，督导室主任由教委主任兼任，人事和财务都和教委合并在一起，是教委的一个下属单位。而且，这三者之间的等级结构和权责链不完全是法定的，是一种隐性的权力结构。教委直属的各种事业单位构成了另外一个独立的体系。它们不是上述三个部门的下属机构，但又不是完全独立自主的社会组织。这些部门的主要领导干部行政级别不同，有的是厅级，有的是处级，都比照教育行政干部管理。直属事业部门一方面可以独立自主地开展业务，另一方面又以承担政府交办的事务为主，形成了庞大的业务体系。业务主要包括：教育评估、评价和认证、教育考试、基础设施建设、信息网络建设和维护、教育设施设备的标准制定和配置、教育教学研究和指导、教育人力资源开发和培训、课程和教学资料开发等。第二，该组织结构部门化的标准多元化，部门划分较多、较细。工作任务部门化是指依据一定的分类标准对组织的所有工作任务进行划分，并且组合成各个部门。它是形成组织结构的基础，是组织行为的重要体现。常见的企业部门化的标准包括管理职能、地区、产品、客户、作业环节等。[3]教育行政机关的部门化标准在第一个层次上，正如上文所析，可以分为党务机构、行政机构和督导机构。目前教育党务机构有7个、行政机构23个、督导室1个，合计31个正处级行政部门，工作人员200多人。此外，具有一定行政和服务职能的直属事业单位有13个，而其下属机构的规模和复杂性成倍增加。在第二个层次上分析31个处级教育行政机构，又可以看到一些潜在的部门化标准：一是按教育级段类型分，如学前教育处、基础教育处、高等教育处、职业与成人教育处；二是按管理职能分③，有发展规划处、政策法规处等；三是按教育的专门业务分，如德育处、体育美育处、学生处、学校后勤处；四是按教育资源要素分，如财务处、人事处、基本建设处等；五是机关内部管理部门，如办公室，机关后勤服务中心；六是权力监督部门，包括监察室、审计处；七是附属其他部门及社会组织，如语言文字工作处、学位办公室、统一战线、督导室。在没有比较和数据分析的基础上，很难说以上这些分类标准和部门设置是否过多。不过，比较全国各级各类教育行政机构，可以发现它们大同小异，具有很强的同构性。但是，如果一个地方的教育行政部门组织设计不能反映本地教育系统的规模和政治、经济、文化特点，就很难说这个行政组织是灵活的、精简的。而且，以上部门化标准以及各部门之间并不是互相排斥的，存在互相包含的因素，这就决定了它们在工作内容上的交叉。第三，各部门之间工作存在交叉和割裂。所谓工作内容的交叉是指同一工作任务，不同的部门分别以不同形式展开；所谓工作内容的割裂是指彼此密切联系，可以划归为一个工作模块，一个工作部门的工作被分散在各个部门，而各部门之间又缺少协作。交叉和割裂是组织设计面临的主要问题，它们经常同时存在，而根本原因就在于工作任务部门化时，对工作内容划分和组合不合理，各部门之间没有建立协调机制。笔者的调查表明，工作内容的交叉和割裂是某省教育行政组织行为的一个重要特征和问题。“上面千条线，下面一根针”是对该特点的形象描述。在调查问卷中，132位公务员，22%的人认为教育行政部门内部各部门之间“彼此独立缺少整体性”，21.5%的人认为“界限模糊交叉重叠”，46.2%的调查者明确“分工合作但不太协调”，认为“分工合作比较协调”的仅占8.3%。当问及“您认为以下各种管理关系中最需要调整的是哪两种”时，选择“机关内部各处室关系”的为53.8%、选择“党政异地办公和协调性”的为42.4%、选择“教育行政机关与学校关系”的为“22.7%”、选择“中央和地方教育管理权限”的为15.9%、选择“两委与直属单位关系”的为12.9%。工作任务的交叉和割裂首先体现在行政与党务、督导两者的关系上。在调查中，公务员反映教委内部协调的一个突出的问题是“异地办公”，即教工委在省委大院，教委则在另一个地方办公。这种空间的分割虽然是形式上的，但却反映了两个部门沟通协作上的障碍。党政职能的交叉和分割主要体现在人事教育与管理、思想政治宣传教育、权力监督、“重大事项的决策”几个方面。比如人事管理，党务部门中的组织处、干部处、宣教处和机关党委各自负责一块“人员”④管理业务。而行政部门的人事处负责职称、编制和部分培训工作。显然，高级干部、一般公务员、校长、教师四支队伍的管理开发是分离的。而且，人力资源管理流程中的规划、招募、入职、培训和发展、考核、报酬、福利等环节也是不完整或者断裂的。在权力监督方面，相关部门有纪律检查委员会、监察室和审计室，督导室也行使了一定的监督职能。调查中，一位公务员向我们描述说：“但实际上控制监督这一块并没有整合在一起，分为两种说法，一种认为审计属于财务部门的，后来又分出来，现在审计这个内审啊很尴尬，它查了之后没办法，力度不够；也有一种看法把审计合到监察，合到纪检，纪检