教育行政管理_(1)

第一章教育行政管理引论第一节行政与教育行政一、行政二、教育行政三、教育管理的模式一、行政（一）国外学者对行政的理解1。从三权分立的角度解释行政的含义“三权分立”，即把国家机构划分成立法、行政、司法三个部门，各执行不同的职能，立法机关负责制定法律，行政机关富足执行法律，司法机关富足监督法律的实施。美国行政学家魏劳毕在927年出版《行政学原理》，认为：“行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务。”我国建国前出版的《辞源》中说：“凡国家立法、司法以外的政务总称为行政。”2。从政治与行政分离的角度解释行政的含义有的行政学家认为，政治乃众人事务的管理，其范围比较广博，而行政紧是政治中一部分的特别事务的管理或方案的推行，其范围比较狭小。美国行政学家和法学家古德诺在1900年出版的《政治与行政》中认为：“在一切政治制度中只有两种基本功能，即国家意志的表现和国家意志的执行”，“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，“行政是政府官员官吏推行政府功能的活动”。3。从管理的角度解释行政的含义美国行政学家怀特在1926年出版的《行政学导论》中认为：“行政的最广意义包括为完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采行的一切运作。”美国行政学家费富纳在1946年出版的《公共行政学》中认为：“行政就是由一些人以协调的努力使政府的工作得以完成。”美国行政学家西蒙、斯密斯堡、汤母生在1950年出版的《行政学》中认为，最广义的行政就是“若干人为达到共同目的时所作的合作的集体行动”，狭义的行政则在于研究“为达到共同目的时，如何选择所使用的方法，如何选用工作人员并使之协力工作，如何分配事权使之完成在团体中的特定工作，并能与他人和谐的去努力。”（二）国内学者对行政的理解在距今2000年前的《左传》中，就有“行其政事”、“行其政令”的记载。在《钢鉴易知录》中，曾记载在公元前841年，西周的周厉王因“国人发难”而逃走。当时太子靖年幼，由“召公、周公行政”。这里所说的行政，是指管理国家政务。当代国内学者对“行政”有两种理解：一是认为行政是指国家通过各级各类行政机关对国家政治、经济、文化、教育、卫生等方面事务的管理。二是认为行政是指国家通过各级政府部门对国家的政治、经济、文化、教育、卫生等方面事务的管理。我们认为，所谓行政，是指国家通过各级政府部门，依据法律行使权力，对国家的政治、经济、文化、教育、卫生等方面的事务的管理活动。二、教育行政（一）国外学者对教育行政的理解1。教育行政领域区分论相良惟一在《教育行政学》中认为：“教育行政是行政的一个部门，是关于教育的行政。”在日本，国家政务分内务、外务、军务、财务、法务等，教育行政是内务行政的一部分。2。职能主义论安藤尧雄在《教育行政学》中认为：“教育行政，就是在社会活动和公共活动的教育工作中提出目标，为实现这一目标准备必要的条件，以促进其完成。”按照这一观点，日本的饿教育基本法规定：“教育行政的目标，要为实现教育目的而建立各项必要的条件。”3。贯彻意识形态的学说宗像诚也在《教育行政学序说》中指出：“教育政策是教育政权支持的教育理念，教育行政是政权机关实施教育政策。”“这里所说的教育理念，是指教育目的和手段、内容和方法的总体而言。当然这里贯穿着某中意识形态。”4。公权作用的学说木田宏在《教育行政法》中认为：“教育行政是在作为教育政策而制定的法律下，遵照法律的规定，具体地执行教育政策的一种公权作用。”天诚勋在《教育行政》中认为：“教育行政就是具体实现教育政策上所规定的教育目的的一种国家作用。”（二）国内学者对教育行政的理解1。教育行政就是学校管理教育的行政台湾学者大都持这一观点。教育行政与学校管理是有区别的。前者管理的层次较高，范围较大；后者管理的层次较低，范围较小。2。教育行政是教育行政机关管理教育的活动，它包括中央教育行政和地方教育行政孙绵涛认为，这种观点有片面性。第一，教育行政机关关于教育的指示和决定，总是要通过学校行政机关去贯彻执行，因此，教育行政活动应包括学校教育的行政活动。第二，管理教育，应该不只是教育行政机关的事情，国家的其他行政机关也有责任。因此，教育行政应该是整个过管理教育的活动。3。教育行政既包括教育行政机关的新正活动，又包括学校教育行政机关的行政活动我国20世纪三四十年代出版的教育行政方面的专著，其结构体系大都由两部分组成，一部分为教育行政机关管理教育的活动，另一部分就是学校行政。4。教育行政是整个国家管理教育的活动孙绵涛认为，这样的理解体现了大教育管理观，这种管理不仅重视教育内部的管理，重视教育行政机关和学校行政机关对教育的管理，而且还重视教育与外部的各种关系，把教育事业当成整个国家的事业，把管理教育当作国家的重要职能之一。他认为，只有这样，才能真正确立教育在国家发展中的战略地位。教育行政是国家为贯彻教育方针政策，执行教育法规，实现培养目标，而对教育系统进行的计划、组织、控制等一系列有目的的连续活动。即对教育资源(人力、财力、物力和时间、信息等)进行合理组合，使之有效运转，以实现组织目标的协调活动过程。教育行政是指国家和地方各级教育行政机关对各级各类教育事业的管理，其中包括教育行政机关的自身建设与管理及其对学校的领导和管理教育行政管理的具体执行部门是各级教育行政机关，其基本任务是：(1)确保教育的方向性，即教育为统治阶级的政治服务。在我国，就是使教育坚持社会主义的政治方向，贯彻执行党和国家的教育方针政策和法规，培养全面发展的人才，为社会主义现代化建设服务。(2)使教育与国民经济发展相适应，并在国民经济与社会发展、科技进步中起促进作用。(3)按照教育发展的客观规律，不断调整教育内部的各种比例关系，使教育层次结构、专业结构、形式结构趋于合理，形成人才层次的宝塔型模式，为经济建设、社会发展提供合格的劳动力和各类专门人才。(4)根据国民经济的中期、长期发展规划提出相应的教育发展规划。(5)积极调整、改革那些与经济发展不相适应的教育管理体制和各种规章制度。教育行政管理的主要内容有：贯彻教育方针，推行教育法令，拟定教育规章，编制教育计划和规划，审核教育经费，任用教育人员，视察、指导和考核所属教育行政单位和学校的工作，处理各项教育工作上的问题。三、教育管理的模式所谓模式，是指某中事物的标准形式或使人可以照着做的标准式样。模式是历史的产物，是现实的抽象。经验管理模式、行政管理模式、科学管理模式。(一)经验管理模式从古代学校的产生，到19世纪中叶出现专门的教育管理机构，教育管理基本上属于经验管理。1。经验管理模式的概念这种模式是指管理者凭借个人或群体积累的知识和经验，作为当前管理行为选择的依据的管理模式。2。经验管理模式的特征第一，管理者笃信经验的价值，把个人或群体的经验作为决策判断和选择管理行为的基本依据。第二，重视管理者的个人素质要求，即对管理者的知识经验和能力要求比较高。（1）要求管理者有丰富的自然科学和社会科学知识。（2）要有多方面的工作经历。（3）要有敏锐的遇见能力，能把握管理中带有趋势性和倾向性的问题。（4）要有较强的应变能力，能对突发事件提出有效的处理原则和方法，并迅速做出判断和提出对策。第三，经验有一个积累的过程，工作时间愈长，管理经验就愈丰富，绩效也就愈高。绩效＝经验×知识×能力3。经验管理模式的局限性无论是过去、现在和未来，也不管科学技术如何进步，经验永远是管理的宝贵财富，是人类在长期的社会实践中不断摸索、总结和积累起来的宝贵财富。我们也必须正视经验自身的局限性。经验管理的局限性是由经验管理思维方式的滞后性、经验管理的时空条件的限制性、经验管理的个别性决定的。经验管理思维方式的滞后性、经验管理的时空条件的限制性、经验管理的个别性就是经验管理的局限性的具体表现。从主观上讲，管理者如果过于自信，满足已有的经验，看不到新情况、新问题，经验就会老化、僵化，“财富”也就会渐变成“包袱”。随着年龄的增长，管理者的精力、体力也会逐渐衰退，产生心理惰性。从客观上讲，经验往往带有时代的局限性，在相同或相似的时空环境和条件下，经验可能是有效的，有价值的，一旦时空环境和条件发生了变化，经验就有可能会失去原有的价值和有效性。但是，须特别强调的是，经验管理的局限性不是这种管理模式本身的必然产物，教育管理者可以通过主观因素加以防止、改变和克服。(二)行政管理模式19世纪后半叶，随着国民教育体系的确定，形成了教育管理的行政管理模式。1。行政管理模式的概念所谓行政管理模式，是指凭借行政权力实施行政管理职能，并作为教育管理决策选择依据的一种管理模式。2。行政管理模式的特征第一，这种模式强调行政系统的层次性。教育管理从顶层到基层形成一条权力线，各个层次的权力、责任、义务都有明确规定，谁也不得随意超越自己的职权范围。这种模式主要采取行政手段进行管理。第二，这种模式注重行政管理的权威性、指令性、强制性。教育管理行为的选择，必须以上级行政机关下发的文件、指令、计划、决议及首长的讲话精神为依据。它强调上级机关的权威性，强调指挥与服从的关系。合理不合法的不能办，合法不合理的必须办。如果需要改变，必须逐级向上请示，批准之后方可执行。这种模式有一套有力的行政手段和方法。绩效==法规×组织×程度3。行政管理模式的局限性第一，由于强调指挥与服从的关系，强调行政权威，可能会造成“一刀切”、“齐步走”的局面，致使管理措施脱离实际。第二，由于管理层次多，机构多，条条框框多，可能会造成下边一根针，上面千条线的多头领导的状况。第三，有时上级指示中的组织意见和个人意见不容易分清，以至于下级无所适从，或各行其是。(三)科学管理模式19世纪末20世纪初，一些专家学者采用教育调查、教育统计、心理测量、教育实验和试验等科学方法，探寻产生教育问题的原因及其解决措施。教育管理则依据其研究所得的科学依据、事实和解决方案或结论作出管理决策，取得了明显的效果。这样就产生了教育的科学管理模式。1。科学管理模式的概念所科学管理模式，是以科学的理论假设为出发点，把调查、统计、测量、实验等科学研究方法所获得的结论，作为管理行为选择依据的一种管理模式。2。科学管理模式的特征第一，这种模式强调，一切管理行为和管理措施应以反映教育规律和管理规律的科学理论为指导。第二，这种模式要求采用现代科学研究所提供的手段，如教育实验、教育调查、教育统计、教育评估、教育诊断等，对管理对象、过程和效果进行定性与定量相结合的分析，以提高管理的有效性。绩效==理论×方法×素质3。科学管理模式的局限性科学管理模式的优点是以科学的理论作为管理行为的出发点，对教育管理对象及其过程的多种因素进行定性和定量分析，找出它们之间的关系的联系，并采用科学研究的方法对管理对象进行教育调查、教育统计、教育测量和教育实验，从而推动了教育、教学的发展，促进了教育管理的科学化。但这种管理模式也具有局限性：第一，科学管理还不能对方针政策的制定进行研究。第二，科学管理注重逻辑实证分析，强调理性和因果关系，但在教育管理实践中还有许多非逻辑、非理性的因素。第三，科学管理需要大量的数据资料，而教育管理主要是“人——人管理”，有许多因素难以作精确定量分析。教育管理的三种模式发生有先有后，且都还在发展之中，各有着不同的优点和缺点，不能简单地扬此抑彼，而应把它们结合起来学习、运用，扬各种模式这长，避各种模式这短，形成一种实事求是、优势互补、各有不同侧重适用领域的综合型教育管理模式。这种综合型的教育管理模式，即是在建立政府、专家、学校联合作用的教育管理机构的基础上，使经验管理、行政管理、科学管理三种模式相辅相成，有机结合，充分重视经验管理的作用，合理强化行政管理的功能，适度增加科学管理的成分，致力于提高教育管理的有效性。第二节教育管理学的演进一、三个时期二、四个流派一、三个时期（一）萌芽时期教育管理学作为一门独立学科出现在学术舞台上，开始于19世纪末20世纪初。综观中外各国，19世纪之前都未有独立的教育行政。19世纪之后，教育行政机构也往往与一般行政机构合并建立，独立的教育管理机构建立甚晚，且都以管辖教育事务为基本宗旨，教育资源的组织与事务的处理成为教