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1.BureaucracyasaFocus作为焦点的官僚制•对各国行政的认知现状进行考察的手段有很多，海迪选择了政府官僚制度作为比较研究的工具。•为什么选择官僚制结构或官僚制度作为比较行政分析对象，而不是选择像阿尔蒙德的规则应用？海迪认为，作为专门政治结构的官僚制，为讨论比较研究提供了良好的基础。•比较公共行政的目标是对公共行政进行跨国比较，而不是对整个政治系统进行比较。这样就缩小了比较的范围，要求我们为实现这一目的而选择一个理想的基础，在此基础上，我们可以获得足够多但又不是过多的资料。•以结构为重点的比较研究的主要缺点是，结构本质上可能会随着系统的不同而发生变化，而且不同系统的相同结构也可能会存在重大但又经常被忽略的功能差异。但是，结构研究方法在比较公共行政研究中仍有其效用性：•1）专门结构的官僚制存在于当代所有的民族国家中；•2）将重点放在政府官僚制结构上，并不必然排斥对它所执行的各种功能的研究；•3）西方国家政治系统在结构与功能之间存在着高度关联，但是将结构方法或功能方法，运用于发展中国家时，会产生一些问题。对发展中国家而言，一方面，功能比较中，比较研究需要识别一些模糊的或陌生的结构，而所研究的功能正是借助于这些结构才得以实现；另一方面，结构比较中，所涉及到的制度可能不存在或不能稳定的存在；同时，相似的制度也可能具有不同的功能。如果所研究的那个制度或那些制度实际上以相应的形式存在于所研究的政治系统中，并且注意到了这些制度在不同系统中功能角色的各种变化，那么就找到了一个切实可行的比较研究的结构基础。•质疑：将官僚的结构和行为作为比较公共行政的研究主题，其范围是否过于狭窄？•回应：在现有比较公共行政的研究中，往往还涉及到行政组织管理、财政与人事管理、各级政府与各级行政机构之间的关系以及行政法等相关主题。海迪再次强调：广泛的跨国比较，需要某个组织概念，以避免被来自于各个不相同的行政系统的大量资料所埋没。而官僚制正好是这样一个组织概念，尽管公共行政与政府官僚制并不是同义语，但它是一个处于现代行政的核心概念，并且也经历了来自各方批评的洗礼。（彼得斯对官僚制的研究）2.ConceptsofBureaucracy官僚制概念•Thetermbureaucracyhasoftenbeenattackedascontrived,ambiguous,andtroublesome.Theoriginsofthewordarenotentirelyclear.MorsteinMarxpointsoutthatitwasfirstusedintheFrenchtorefertothegovernmentinoperation.Asasubjectforscholarlyinquiry,thetermisprimarilyassociatedwithMaxWeber,whosewritingsonbureaucracyhavestimulatedafloodofcommentaryandfurtherresearch.•“官僚制”这个术语，常常遭到批评，被抨击为矫揉造作、模棱两可和令人烦恼的负面词汇。有学者考证，认为它源于法语词汇，在18世纪的法国被用于指代“运行中的政府”。官僚制作为学术探索的主体，与韦伯联系在一起，韦伯的官僚制思想引发了大量的评论和进一步的深入研究。•韦伯的“官僚制”概念，主要是指在知识的基础上，以行政效率为目标的一种科学、理性的现代行政管理体制。它仅存在法理型统治的理性国家中。•纯粹类型或理想类型的官僚行政机构具有以下特征：特征官员享有个人自由并仅在特定领域服从权威；官员被组织进明确规定的等级职位中；每个职位拥有清晰的权限范围；职位的填补通过自由的契约关系；职位候选人的选择基于技术资格；所有权和管理权存在分离等。•Inpopularlanguage,bureaucracyismostoftenemployedasa“politicalcussword”,andiscastintheroleofvillainbyopponentsof“biggovernment”or“thewelfarestate”.Mostsocialscientistsdefinebureaucracyinawayintendedtoidentifyaphenomenonassociatedwithlargescalecomplexorganizations,withoutanyconnotationofapprovalordisapproval.•在流行语言中，官僚制经常被当做“政治诅咒语”来使用，还常常被反对“大政府”或者“福利国家”的人塑造成恶人形象。在社会科学研究中，多数人是这样解释官僚制的，即意在识别一种与大规模复杂组织相联系的现象，而没有任何赞成或者反对的含义。Howtodefinebureaucracy?如何定义官僚制•1）主导性观点：应该根据组织的基本结构特征来定义官僚制。汤普森给出了最简洁的定义，认为官僚组织是由极其精细的权威等级组成，而这种权威等级是以极其精细的劳动分工为基础的。从韦伯开始，多数论述官僚制的学者，都列举了官僚制在结构方面的要素，在内容和条目的表述上保持着基本一致，没有太大的变化。•霍尔：从众多的官僚制结构特征中，选取了最重要的六个方面进行了总结，分别为：界定明确的权威等级；基于职能专业化的劳动分工；涵盖任职者权利和义务的规则体系；处理工作的程序制度；人际关系的非人格化；基于技术能力的雇佣和晋升选拔。这六个方面是学者们经常提到的官僚制的结构性特征。•2）第二种观点认为，应该根据行为特征或根据行为特征加上结构特征来定义官僚制，结果就得出了一种假定的官僚行为模式。一些学者强调了，与官僚组织目标的完成有着正面联系的特征，如规范的、合意的和功能的特征。弗里德里奇：强调了官僚制的客观性、精确性、一致性以及自由裁量权等特征。认为这些特征与行政官员采取措施的功能清晰、紧密的联系在一起。艾森斯坦特：官僚组织在与环境的互动中，保持一种具有活力的均衡状态，并且在这种均衡状态中发展和成长。•另一些学者认为，科层制具有消极的、无效的、病态的或自相矛盾的特点，这些特点倾向于阻止官僚组织运行目标的实现。如默顿指出，“那些在通常情况下导向效率的要素，在特定的场合下却产生了无效的情况”。“这些要素导致过分关注严格坚持规则，而正是这些规则产生胆怯、保守主义和技术主义”。强调人际关系的非人格化的结果是，推卸责任、官样文章、僵化刻板、缺乏弹性、过度非人格性等等。具有这些特征的官僚们表现出了“训练有素的无能力”。海迪：典型的官僚行为，是在过分强调官僚组织理性化的过程中产生的，是在机能失调结果的合理化过程中产生的，这是一种普遍取向。一些学者称之为“组织病”(马克斯)或“官僚病”（克罗齐埃）。•Eitherofthesepathstowarddefiningbureaucracyintermsofbehaviorleadstodistinctionsbetweenpatternsofbehaviorthatare“more”or“less”bureaucratic,withthemeaningofsuchdescriptionsbeinguncertainunlessthekindofbehaviorthathasbeenlabeled“bureaucratic”isclearlyunderstood.AthirdmethodfordealingwithbureaucraticbehaviorhasbeensuggestedbyPeterBlau,whodefinesbureaucracyintermsofachievementofpurpose,asorganizationthatmaximizesefficiencyinadministrationoraninstitutionalizedmethodoforganizedsocialconductintheinterestsofadministrativeefficiency.•3）第三种观点：根据行为来定义官僚制的上述两条思路，都需要对具体的行为模式进行区分，需要判断何种行为是或者在多大程度上是官僚行为。这就造成了分类上的不确定性。布劳提出讨论官僚行为的第三种办法，即根据目的的达成情况，而将官僚制定义为“使行政效率最大化的组织，或者是一种从行政效率角度考虑而组织社会行为的制度化方法”•在现代社会中，大规模的组织运作是官僚制存在的必要条件，这要求某些基本组织特征的存在，包括等级安排、专业化、一定程度的职业化、一套运行规则以及一种将手段合理适用于目的的基本责任。布劳提出了“非理性但合目的性的行为。指出那些源于不充分相信理性的行为，也许是机能失调的行为，但是这必须根据结果来判断，而不能根据预先设定的一套行为特征来判断。对行为适当性的检验标准是，对官僚组织基本目标的贡献如何。在某个官僚组织中的病态行为，在另一个官僚组织中也可能是健康行为。同时不论是官僚制的结构特征还是行为特征，在某种程度上都是可以改变的。也就是说，官僚组织的目的是第一位的。为了实现目的，结构和行为均可以发生变化。布劳最后提出，一个组织是否是官僚组织，检验的标准是看它是否正在实现它的目标，并且实现目标所需要的结构要素和行为要素是否可以随时发生转变。•总结：•如上简要叙述，学术界对于官僚制的基本组织特征上的认识较为一致；但是对与此相联系的行为特征仍存在较大不确定性。刚刚提到的三种方案可以选择其一作为官僚行为的模式。第一种选择指向规范的、功能的、合意的行为，在官僚组织的运行过程中，人们自然地期望和接受这种行为模式；第二种选择强调机能失调的行为，这种行为可能是从理性取向的官僚制中，和被设计出来维护理性取向的官僚制结构特征中发展出来的；第三种选择与官僚组织环境的适当性有关，这一选择使得判断何种行为在功能意义上属于官僚行为上更为灵活。•海迪选择观察官僚制的方式，是根据基本的结构特征，将官僚制作为一项制度予以定义。官僚制是一种组织形式。将官僚制视为组织结构的特征，并不意味着所有官僚组织结构都是相同的。对组织要素进行概念化的研究工作已经取得了一些进展。组织结构的各个维度可以被看成是组织结构要素，所有这些维度共同构成一个特定组织的轮廓，确定组织每个维度的高低，就可以确定确定这个特定组织处于组织连续统一体上的具体位置。在定义官僚制时应选择一个结构焦点，不要与任何行为要素混在一起。这样做的优点是，使我们能够考察官僚组织中实际找到的所有行为模式，而这些行为理应被平等地看作是官僚行为。当一种行为模式以某种方式贴上官僚制标签后，它就不会被看做是非官僚制的或者缺乏官僚制特征的；也不会被挑选出来，从而与现行官僚组织中的其他行为模式相分离。这种做法是许多本来能够消除的混乱的根源。3.ThePrevalenceofPublicBureaucracy政府官僚制的共有特征•Whatarethegenerallyacceptedorganizationalfeaturescommontoallbureaucracies?•第一个问题：普遍公认的所有官僚制共同的组织特征是什么？•Dobureaucracieswiththeseessentialfeaturesexistinallornearlyallofthepoliticalsystemsoftheworld,sothattheyaffordanactualbasisforcomparisonofpublicadministrationacrossnationalboundaries?•第二个问题：具有这些基本特征的官僚制是否存在与全世界所有或者几乎所有的政治系统中，它们是否能够为跨国的公共行政比较提供真实的基础。•第三个问题：如果能够在当代政治的运行中统一地找到官僚制，那么为了有效完成比较研究的目的，应当挑选官僚结构和行为的哪些方面作为研究出发点。•等级制与行政任务的理性化过程紧密的联系在一起。韦伯曾经用行政任务理性化，来