浅析行政许可法

全省工商系统企业登记管理暨第十二届理论研讨会1浅析《行政许可法》在企业登记工作中的作用哈尔滨市工商行政管理局南岗分局企业科张洋万水《行政许可法》的颁布实施，对我国的经济生活和社会生活产生了广泛而深刻的影响。三年来，《行政许可法》在企业登记工作中起到了积极的促进作用。企业登记管理机关充分利用《行政许可法》实施的契机，在前两年应对入世和加强授权体制建设的基础上，进一步提高了队伍素质，强化了依法行政的观念，提高了行政效率和服务水平。下面就《行政许可法》在企业登记工作中的作用以及存在问题和建议谈点浅见。一、作用（一）落实合法原则，促进了企业登记机关更加依法行政。企业登记主要采取审批登记制度，因此在实际审查工作中对于前置许可项目的合法性问题我们依据《行政许可法》的相关规定主要考虑了两方面因素，即是否符合《行政许可法》第12条规定的可以设定行政许可事项的要求；该项前置许可项目是否由法律、行政法规和国务院决定设定。为了便于执行，国家工商总局编制了《企业登记前置许可目录》，提高了执行效率和质量。此外，为了贯彻落实《行政许可法》，国家工商总局还指定出台了《企业全省工商系统企业登记管理暨第十二届理论研讨会2登记程序规定》、《企业名称登记管理实施办法》、《公司注册资本登记管理规定》和《企业经营范围登记管理规定》。登记过程中，我们严格地按照《行政许可法》对行政许可的申请、受理、审查、核准等程序和时限的规定，进一步规范了《企业登记受理通知书》等书式文件格式和书面决定。依据国家工商总局及省、市局的有关要求，对现有企业登记行为进行梳理和改进，做到“四个规范”：一是规范使用省市局下发的十四种行政许可文书；二是规范使用国家工商总局新的企业登记表式，并调整修改登记注册须知和指南；三是规范各类事项登记程序和环节，对适用当场许可登记的，按照规定的时限和程序开展了登记注册；四是规范企业登记事项、依据、条件、程序、期限及提交文件材料的公开形式和内容。对不同情况的企业申请事项分别发出《受理登记通知书》、《准予登记通知书》、《不予受理通知书》、《驳回通知书》、《撤销行政决定通知书》。行政决定的规范性，在一定程度上反映了政府职能部门认真履行法定职责的状态，变过去被动执法、口头不予受理或口头驳回企业申请的随意性为认真履行法定程序，依法自理企业提出的各种申请，《行政许可法》为行政相对人与政府机关提供了更为对等的对话平台。应该说，《行政许可法》的颁布实施，尤其是将合法性原则作为基本原则予以规定，对促进企业登记机关更加依法行政、企业登记工作更加规范化、法制化有着极其重要的意义。（二）落实便民原则，促进了外资登记服务职能的发展。全省工商系统企业登记管理暨第十二届理论研讨会3为了适应现代市场经济和民主法制发展的客观要求，我国政府职能不断向服务行政模式转变。“利为民所谋”的执政理念在《行政许可法》中体现为将方便人民群众办事作为一项原则规定下来，要求行政机关在实施行政许可过程中，减少环节、降低成本，提高办事效率，提供优质服务，减少收费项目。申请方式多样化。按照《行政许可法》第29条的规定，一年来，我们在受理登记申请过程中，直接到注册大厅递交申请的占绝大多数，目前未收到通过其他方式提交的申请。当场登记与一次性告知。企业到注册大厅现场提交申请，除申请企业改制、股权变更等复杂事项外，受理人员在审查申请材料后对于材料不齐全或者不符合法定形式的，当场为企业开出补交的文件清单，双方各执一份；如企业通过其他方式提交申请，在及时与企业取得联系后开出补交的文件清单。当场登记的要求，在对登记工作人员提出更高素质要求的同时，在一定程度上有效地促进了登记机关的办事效率，减少了企业往返次，节省了申请人的时间。时限要求。《行政许可法》对行政许可的实施规定了具体的告知时限、受理时限、作出准予登记决定时限以及发照的时限。企业对行政许可的作用有了更高的可预期性，这有利于节约企业的商务成本。2004年7月日，我局全力参与区政府在全市率先开通运行的“并联审批系统”，将企业开业登记职能整建制纳入行政审批服全省工商系统企业登记管理暨第十二届理论研讨会4务中心，担负起“一口受理”的重任；实施“准注册官”制度，分局授权全面推行“一审一核”制，减少了审批环节，缩短了办照时限，一次性咨询成功率达98%。《行政许可法》实施以来，共受理企业名称预先核准25057户，并且全部实现当场核准；设立登记各种类型企业6431户，平均办照1.2个工作日，当日办结率达51%。企业登记工作在办事程序上突出一个“简”字，在审批节奏上强调一个“快”字，在办结时限上达到一个“短”字，在行政理念上体现一个“诚”字，形成了“依据公开、执法公正、办事快捷、服务高效”的工作新局面。（三）落实“公开、公平、公正”原则，促进了企业登记工作的透明度。遵守和贯彻公开、公平和公正原则，促进了企业登记机关和登记工作人员的工作透明度，并对防止权力滥用，保护企业合法权益，加强社会监督具有重要意义。一年来，我们利用大厅滚动屏幕以及制作登记小册子等方式对登记事项、依据、条件、程序及期限、提交申请材料目录、登记收费标准及依据、申请书格式示范文本等予以公示，并将登记结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，定期在大屏幕上予以公告，不但方便了企业，而且也有利于接受来自社会各界的监督与批评。此外，我们还积极贯彻落实《行政许可法》规定的权利保障、信赖保护和监督制约等一系列基本原则、制度和措施。在企业登记过程中没有发生随意更改、撤销、废止已生效行政决定的情况。全省工商系统企业登记管理暨第十二届理论研讨会5《行政许可法》在企业登记工作中的贯彻执行，推动我们积极探索登记工作新模式，不断采取新措施，进一步转变服务观念，拓展登记新空间，承担执法新职责，在把好市场准入关时认真属行职责，为入区企业提供更加高效快捷、优质服务的同时，保障了正常的社会经济秩序，维护了国家经济安全。二、存在问题及建议（一）《行政许可法》相关规定的可操作性问题1、送达问题。对于行政决定做出后的送达问题，《行政许可法》仅在第26条规定“一个窗口对外”时提及，却没有具体规定。然而这一问题却是实际工作中必然面临，并急需解决的问题。由于《行政许可法》丰富了行政许可申请提出的方式，企业足不出户办结相关申请的目标就必然涉及如何才能将相关行政许可决定及时并合法有效地送达到当事人手中的问题。随着现代企业法律意识不断增强，政府机关行政决定文书的送达有效性问题必然会受到越来越多的关注。建议具体的操作程度参照《民事诉讼法》中关于送达的规定，并通过今后的《行政许可法》立法解释对此予以明确规定。2、退出程序问题。依据《行政许可法》的规定，注销登记的行政许可结束后由行政机关将被许可人从档案文书中消除，属于中性的行政行为，但对于工商登记来说，企业办理注销登记手续是企业主动自行终止的惟一方式，而且是维护债权人合法权益，保障市场经济安全必不可少的程序。但在登记实践中，很多企业全省工商系统企业登记管理暨第十二届理论研讨会6往往在资不抵债时消失得无影无踪，企业登记机关无法要求这类企业按时办理注销登记手续。可以通过企业信用体系建设，加强对该企业的监管。弱化企业登记机关的法律责任，强化股东的法律责任，利用社会公示作用，形成合力，不给这类企业以可乘之机。3、撤销行政许可决定的具体执行程序问题。《行政许可法》第69条规定了可以撤销行政许可的几种情形，实践中由于缺少配套的程序性规定，因此执行遇到困难，在今后的《行政许可法》立法解释中应针对撤销行政许可的执行主体、操作程序以及时效问题予以细化。4、一次性告知的适用范围问题。对于《行政许可法》中规定的“一次性告知”主要是存在各方的理解不统一问题。我们认为，如果申请人按要求补交的申请材料中又出现了特殊情况，需要其他材料予以辅助证明时，这类二次告知应属于正常合理范围，不应视为违反《行政许可法》例如，企业申请住所变更，登记机关一次性告知其需要提交该公司与房屋产权人的租赁协议以及产权人的产权证明，而当登记机关看到提交的租赁协议和产权证明后发现，租赁协议出租人与产权所有人并非一人，企业解释出租方在签署租赁协议前有过名称的变更，这一情况登记机关在企业首次提交材料时无从预料，因此二次告知其补交出租方名称曾经变更的证明材料。（二）《行政许可法》相关规定的执法条件限制问题全省工商系统企业登记管理暨第十二届理论研讨会71、当场登记与企业在办理场所滞留时间过长问题。《行政许可法》第34条规定了当场登记的条件，同时第32条又给予企业当场就申请事项予以更改的权利，遇到企业办事人员无法独立确认的事项，一般都会现场与决策人联络后才予以确认，即并非所有受委托的办事人员都可以对申请事项立即决定予以更正，由此也导致了一个企业为确认某一事项而延长了办理时间，其他企业等候时间过长的问题。建议改革现行登记制度，减少登记事项；积极推广登记代理，充分发挥中介服务部门作用。2、审慎审查与当场登记的矛盾问题。当场登记的要求在时间上对审查工作予以了限定，与此同时一次性告知的规定在质量上对审查工作提出了更高的要求。工作效率与工作质量之间如何才能达到最佳的结合点，高效服务与优质服务如何才能在现行的法律条件下得以实现，还需要我们进一步探索。笔者认为，应以《行政许可法》的全面贯彻实施为契机，推动现代商事登记制度的建立，用更为科学的视角审视和调整现行登记程序规定，合理简化登记程序，科学设置登记事项和备案内容，正确处理好便捷准入与依法行政的关系。