第一章威尔逊的行政学思想

第一章威尔逊的行政学思想教学内容：威尔逊关于行政学科的建立以及行政学研究方面的思想（重点是关于行政管理的实质的思想）、人事行政思想、行政监督思想。教学要求：理解威尔逊对行政管理实质的阐述及其对行政学科建立的意义，了解其有关行政学研究的思想；掌握其人事行政和行政监督有关思想并对我国加强人事行政和行政监督的借鉴。一、威尔逊生平与著述托马斯·伍德罗·威尔逊是美国杰出的政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。他生于1856年12月，1879年从普林斯顿大学毕业，并在1886年获得哲学博士学位。他在1880年到1902年期间，作为政治学教授，主要从事教学和研究工作；1886年至1902年，他担任普林斯顿大学校长；1910年，他当选为新泽西州州长；1912年，他被选为美国第28届总统（1916年连任）；于1924年逝世。其著述主要有《国会制政体》(1885年)、《国家》(1889年)、《分裂与重新统一(1829—1889年)》(1893年)、《一位大师及其政治论文》(1892年)、《纯粹的文献及其他论文》(1886年)、《乔治·华盛顿》(1896年)、《美国人民的历史》(1902年)以及《美国的宪法政府》(1908年)等八部著作，并发表了一些论文，其中包括行政学研究的开山之作《行政学之研究》（1889年）。二、威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景1、思想渊源——斯坦因行政思想的影响受到了来自欧洲大陆尤其是来自德国行政研究思想的影响，其中特别受到斯坦因的影响。行政研究在德国很受重视（与当时德国的‘高度集权’、‘开明专制’的要求相适应）。斯坦因是德国行政研究学者中的佼佼者，他对威尔逊产生影响的行政思想有两个方面：（1）在一定程度上对政治与行政的划分政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；行政：是国家主体的依据意志的活动；宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。（2）规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系任务：了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识；行政研究体系的三个部分：行政组织——行政机关的发展、结构；行政行为——其自身的独特规律；行政法规——“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。2、社会历史背景源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动。自由放任主义的主要理念是限制政府权力，政府无为，其结果导致在美国金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降，形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪七八十年代）。19世纪70年代的新民主运动：一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。新民主运动抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等；认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自由；反对政治勾结与政治腐败，要求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；主张国家应成为社会和经济进步的工具。在这一时期，功绩制取代政党分肥制，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视，一种加强权力、明确责任、向全体选民负责的学说深入人心。总之，新民主运动力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求，因此必须进行改革。在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。三、威尔逊行政学思想的主要内容作为现代行政学的鼻祖，威尔逊的行政学思想主要体现在他的那篇被誉为行政学开山作的《行政学之研究》一文中。其内容主要包括：(一)关于行政学研究的必要性1、分析行政学没有进行专门学科研究的原因：一是行政管理“被看成是‘实用性的细节’”，容易处理；二是此前麻烦多集中在政府结构上，人们当时只注意政府结构，很少或根本没有行政管理方面的问题。原因在于那时政府职能简单，因为生活也很简单。2、行政学研究的必要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化资本主义已进入了上升阶段后，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，而且更加复杂，更加困难；因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法，而政府的行政管理工作需要有科学的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美称”。因而行政研究也就必须提上议事日程。(二)行政学的目标和任务“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”由此可见，威尔逊从行政学研究的起点和具体内容两个方面对行政学研究的目标和任务作了明确地界定：政府能够适当而且成功地承担什么职能任务（研究的起点），以及政府用什么方式、方法进行管理，才能提高行政效率、完成任务（具体研究内容）。1、弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务。即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么；强调“适当性”：凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不能承担的，即为“适当”；若政府承担一切，或该管而不管，即为“不适当”。2、弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务，即：用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务。这应该是行政学各部门的具体研究内容。特别强调：行政学研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论。行政管理学的目的：总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。（三）关于行政管理的实质在威尔逊之前，作为行政学研究对象的行政概念一直是包含在政治概念之中的；因此，也不可能有一门独立的行政学。作为行政学的创始人，威尔逊最大的贡献就在于提出了政治——行政二分法并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。（1）什么是行政管理？在威尔逊看来，“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。”“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分,仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样,仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。”2、政治与行政威尔逊对行政的本质主要是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的。对于行政与政治的关系，他认为：一方面，行政不同于政治。“政治是‘在重大带普遍性的事项’方面的国家活动，而‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。”而另一方面，行政与政治又密切相关。“行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。在他看来，行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关。“行政科学是政治科学的最新成果。”3、行政与宪政：特殊手段与一般决策之间的关系首先，行政在本质上不同于宪政制度。威尔逊认为,尽管“从政治哲学的角度着眼,行政学的研究是与宪法中主权之恰当分配的研究密切联系在一起的”,但是行政管理从本质上不同于宪政制度，“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为。（如征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等）……然而指导这些应予进行的工作的一般性法律,却显然是在行政管理之外和之上的。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理范围。因此,宪政制度所要过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段。”另一方面他又指出，宪法与行政职能之间“并不完全是‘意志’与相应‘行动’之间的区别,因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时,应该有而且也的确有他自己的意志;他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工作。这是一般决策和特殊手段之间的区别。”（四）行政学研究的历史渊源1、英美两国缺乏研究行政管理的历史。美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。2、对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；因此必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。“行政学的博士都产生在欧洲。这门科学并不是我们所创造的,它是一门外来的科学,很少使用英国式或美国式的语言规则。它所使用的仅仅是外国腔调,它所陈述的东西对我们的头脑来说全都是些异己的概念,它的目标、事例和环境,几乎百分之百是以外国民族的历史,外国制度的先例和外国革命的教训为根据的。它由法国和德国的教授们所发展起来的其各个组成部分经常是与一个单一国家的需要相适应的,并且是为了适应高度集中的政府形式而建立起来的;因此,为了满足我们的要求,对它必须加以改造,使之不只适应于一个单一而且紧密结合的国家,而且适应于一个复杂而且形式多样化的国家,并且使之按照适应于权力高度分散的政府形式建立起来。如果我们要应用这种科学,我们必须使之美国化,并且不只是形式上或仅仅从语言上美国化,而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。”（五）行政学研究的方法主张采用“比较研究法”与“历史研究法”，因为不同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相似性；通过比较，可以更好地了解自己的缺点与优点；应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）。主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬，应以实践为准绳，以美国为核心。（六）人事行政思想1、提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一之所以“提出在美国开展行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事”。“我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。2、对官员素质的重视在他看来，为了使政府这部机器有效地运转，“我们就必须准备一批更好的官员以充当政府的‘工具’。……必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试。”在具体谈到政府官员的素质时，威尔逊特别强调政府官员应该具有良好的态度。他说：“在任何情况下，我们都必须有一支受过充分训练的官员以良好的态度为我们服务：这显然是一种工作上的需要。”“所谓良好态度就是对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各方面部决没有官僚作风的污点。”对于官僚主义，他强调政府官员，尤其是行政领导应该带头克服官僚主义。他认为“只有当一个国度的全部国家机关与人民、人民领袖以及普通僚属的共同政治生活隔离的时候，官僚主义才有可能生存。官僚主义者的动机、目标、政策和标准必然是官僚主义的。我们规定所有的部长部必须是真正为人民服务的，因而对于在真正为人民服务的部长领导下履行任务的官员们，要想指出他们无耻的独断专横的任何实例，看来是很因难的”；“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把