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提出与创立时期的西方行政学说威尔逊、古德诺、泰勒、法约尔的行政学说提出与创立时期的西方行政学说威尔逊的《行政学研究》古德诺的政治－行政二分法泰勒的科学管理理论法约尔的一般管理理论第一节威尔逊的《行政学研究》生平与著述伍德罗•威尔逊(ThomasWoodrowWilson，1856－1924)是杰出的政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。威尔逊于1856年12月28日出生于美国弗吉尼亚州的斯汤顿市。1879年，威尔逊毕业于普林斯顿大学，后在亚特兰大市从事律师业务。1886年，威尔逊获得约翰斯•霍布金斯大学博士学位，并开始了他的学术生涯。1890年，威尔逊返回普林斯顿大学，任法学和政治学教授。1902-1910年，他担任普林斯顿大学校长，并卓有成效地对教学进行了一系列改革。出众的才华、坚韧的品格，以及德高望重的地位，为威尔逊赢得了广泛的支持。1910-1913：新泽西州州长；1913－1921年，威尔逊成功当选为美国第32、33届总统，并在改革行政、扩大民主等方面都颇有建树。1924年2月3日去世。伍德罗•威尔逊伍德罗•威尔逊伍德罗•威尔逊伍德罗•威尔逊威尔逊遵循的思想传统是英国式的,他喜欢英国思想家的有意识的保守传统。在美国的民主传统中，威尔逊喜欢其与英国传统的大致相似之处。在其部分受白哲特激发的第一部著作《国会政府：美国政治研究》中，他认为内阁政府代表着一种统一的政府结构，这种结构可用以克服基本独立的国会诸委员会和小组委员会这样一种体制所固有的统治分散现象。在1889年出版的第二部著作《国家》中，威尔逊认为：社会变化是一个逐渐进化过程，在政治上试图推行任何激进的新东西都会有危险。威尔逊是一位信奉达尔文的进化论和斯宾塞的有机体学说的保守党人，他赞成发展的必要性，强调政治方面的成长就像有机体发育成长一样，是一个缓慢的过程，有其自然的不慌不忙的发展速度，并且认为现代国家就是从早期、更加原始的社会组织通过物竞天择演变而来的。在美国，威尔逊的《国家》是最早的关于比较政府的著作之一，对西方比较行政学的发展具有深远的影响。在《美国的宪法政府》中，威尔逊将其注意力从国会和立法领导转移至行政和总统领导的实践。他摒弃了总统制下的政府由于受到宪法体制和政党斗争的限制而变得毫无效率的观点，并且对强硬人物出任总统抱着积极乐观的态度。威尔逊预言：总统，国家权力和统一的主要象征，将日益成为大众政治灵感的贮藏所。主要著作有：《国会政府：美国政治研究》(1885年)、《国家》(1889年)、《分裂与联合》(1893年)、《美国人民史》(1902年)、《美国的宪法政府》(1908年)《新自由》(1913年)。1886年，威尔逊应科内尔大学布赖恩•莫尔学院的邀请作了关于《行政学研究》（《TheStudyofPublicAdministration》）的报告，后经修改于1887年6月在《政治学季刊》发表。在这篇论文里，威尔逊概述了研究的历史，提出要研究国家行政管理，建立行政科学，同时非常令人信服地提出了这种研究的必要性和价值，并对行政学研究的对象和主要内容提出了设想，指出了应该继续坚持下去的研究方法。历史意义：《行政学研究》标志着理论界自觉研究探索公共行政的开端，公共行政作为一门系统的科学和一个被人认可的政府研究领域得以建立起来，是从威尔逊的这篇文章开始的。威尔逊行政学思想渊源1、受德国行政研究思想的影响：行政研究在德国很受重视（与当时德国的‘高度集权’、‘开明专制’的要求相适应）；近代德国政治现代化萌芽于18世纪中叶的开明专制,经历19世纪初施泰因——哈登堡改革、1848年欧洲革命及革命后普鲁士改革、19世纪60、70年代俾斯麦改革及统一运动,到19世纪晚期,近代德国政治现代化基本完成。德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：在一定程度上对政治与行政的划分：政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；行政：是国家主体的依据意志的活动；宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。威尔逊行政学思想渊源2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动：自由放任主义：限制政府权力，政府无为，结果是：金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降：形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪7、80年代）威尔逊新学说：加强行政权力、明确责任、向选民负责；竞选新泽西州州长时声称其上台后将担负行政事务责任，准备做一个违宪的州长。在《国会制政体》中批评国会制的无效与混乱，要求有一个更为负责任的政府：“任何事情，不论是政府的事情还是做买卖，都必须有一个人当家作主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要素”。威尔逊行政学思想述要行政学研究的必要性行政学的目标政治与行政的两分法、德行政管理的“本土化”行政学研究方法论人事行政思想行政监督思想威尔逊针对政治学的研究状况，提出应从行政学的角度来研究政府管理，论证了创立行政科学的必要性。行政学研究的必要性在19世纪以前，政治学家都忙于研究宪法、国家性质、主权的实质和地位、民权和合法特权及政府目的等政治学与法学领域的内容。政治学的研究状况表现：1、“政府构成方式、国家性质、主权的本质和地位、人民的权力和君主的特权、属于政府核心内容的最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标”几乎就是所有的政治学论著者进行思考、争辩和论证的全部问题；2、政治哲学对“由谁制定法律以及制定什么法律”进行着理论原则上喋喋不休的讨论，却将“如何有启发性的、公平的、迅速而又没有摩擦地实施法律”这种行政执行问题看作是只需由办事人员进行处理的“实际工作中的细节问题”。“在本世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。”这种情况存在的原因：“早期时代”社会生活和政府职能的简单性。美国建国之初：只有国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等，联邦机构成员小于1000人。1866年联邦费用仅为4100万美元，1871年联邦政府职员仅5.4万人；1914年联邦费用达1.7亿美元，1914人员为48.3万。社会逐渐增加的复杂性、国家正在发展的功能和民主路线上政府职能的发展必然要求行政研究之提上议事日程。19世纪，贸易上的复杂性、使人困惑的商业投机行为、国家公债的产生和管理等问题一一凸现，大大拓展了政府行政管理部门的工作领域和工作数量，并使得任何一种政府职责都变得更加复杂和更加困难。政府活动方面的这种困难不断集聚，最终累积到顶点时，政府“如何执行”和“在哪些方面执行”这些持续增长的一系列职能，就迫切地需要有科学的理论予以指导。社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰”。因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰”。因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作行政学的目标揭示政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本去完成这些适当的工作。所谓“适当”，是对政府职能行使范围的理论界定，即政府只须管好应该由政府管理、其他社会组织不能承担的公共事务。简而言之，行政学研究的目标主要在于两个方面：其一，如何合理界定政府的权限与职责；其二，如何构建一个廉价、高效的政府。行政学研究的首要目的和起点是对政府行政职能的研究;在此基础上，是对政府进行行政管理的方式、方法进行研究，以帮助政府有效完成任务、提高管理效率，这是行政学各部分理论应研究的内容。政治与行政的两分威尔逊“政治与行政两分法”的思想主要受益于德国政治学家布隆赤里。布隆赤里认为：政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”政治学主要研究国家的性质、政府的“构成方式”、主权的本质和地位、政治权力、政治制度等有关国家的根本制度的基本理论；行政学侧重于研究政府的具体行政管理过程，它主要运用政治学的基本原理研究政府组织、政府行为等行政现象，研究如何设置合理的组织体系，如何确定正确的组织目标和如何有效地达到目标。“行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”法、德行政管理的“本土化”对美国而言，行政科学是一门“外来的科学”，它是由法国和德国的教授们发展起来的，其各个组成部分是与一个组织严密的国家的需要相适应的，并且是为了适应高度集权的政府形式而建立起来的。如果要在美国使用欧洲行政管理的概念，必须彻底改造欧洲行政学的目的、思想和原理，使之适合于美国权力高度分散的政府形式。美国政府“如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙”，“它得到了力量，但却不具备相应的行为”。美国政府亟需进行更加仔细的行政调整，也急需具有更加丰富的行政知识。“一切通情达理的选择都将会是支持英国和美国的政治道路，而不是支持任何欧洲国家的道路”，美国“决不会为了学会普鲁士的行政管理技巧，而愿意具有普鲁士的经历”。最好的选择就是，既具有自由精神而同时又具有非常熟练的实践能力。威尔逊认为，行政学研究应该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究。在现代社会中，在与行政管理职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性。行政学研究方法论1、历史研究法历史研究法，亦称纵向研究法，它着重对以往的行政制度、行政思想、行政文化等进行研究。历史研究法的目的在于解决政府行政管理的现状及其演变趋向，它并不是断章取义地分析行政管理的现状，而是系统地研究它们以往的发展及其变迁的原因。“我们在使用历史研究法时，似乎没有任何领域要比行政学这一领域更为安全的了”。2、比较研究法比较研究法是行政学研究中运用最为普遍，也是最为重要的方法。通过各国政府之间的横向比较，能够区别各国行政的类型和特征，鉴别优劣、取长补短。“如果不对政府进行比较研究，我们就不能使自己从下面这种误解中解放出来，即认为民主国家行政管理跟非民主国家行政管理，是建立在一个根本不同的基础之上的。”“如果我看见一个行凶的家伙正在磨刀霍霍，我可以制止他磨刀而不禁止其用刀行凶的本来意向。因此，如果我遇到一位地道的君主把公共机构管理得井井有条，我可以学习他的管理方法而丝毫不改变我的共和党立场。”人事行政思想“我们的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，它完全能够有理智有力量地展开活动，同时与公众的思想保持着密切的联系。这种方式就是选举和经常性的公开协商，它可以彻底排除武断和阶级态度。”美国文官制度的改革需要从以下三个方面着手：1、公务人员要公开招聘、择优录取。“为了建立民主制度，必须对文职机关的人员进行竞争性考试，这些人员已为接受技术知识方面的各种形式的考试做了充分的准备。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素”。2、提高政府官员的专业素质。为了使政府这部机器有效地运转，“我们就必须准备一批更好的官员以充当政府的‘工具’。如果我们要添置新的锅炉并且加大推动我们政府机器的炉火，我们就必须使旧的轮子、接头、阀门和皮带等，在新力量的推动下尽可能不发出嘎吱嘈杂的声音。无论那里要补充动力或需要进行调整，我们就必须安上新的运转部件”。“在任何情况下，我们都必须有一支受