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第七章行政监督烟台大学经济与工商管理学院杨金龙第一节行政监督概述第二节行政监督的类型和体系第三节改革开放以来中国的行政监督本章内容结构一、行政监督的涵义与内容二、行政监督的必要性第一节行政监督概述涵义的界定：监督即检查督促，行政监督是指对国家行政的监督，是政党、国家和公民根据法律的规定，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中执行法律与遵守纪律的情况所进行的检查、督促、指导、纠错等活动。它既包括行政机关以外的机构对行政机关及其工作人员的行为实施的监督，也包括行政机关内部上级行政机关和人员对下级行政机关和人员及它们之间的相互监督，还包括专门监察机关的监督。一、行政监督的涵义与内容一、行政监督的涵义与内容监督决策是否科学、合法：决策在行政管理中居于最重要的地位，监督主体需要认真监督决策目标、依据、方案，以及决策程序是否合法、科学、民主。监督行政管理行为是否合法、合理：第一，对抽象行政行为即立法行为的监督。对抽象行政行为的监督主要以防止国家政策部门化为重点。第二，对具体行政行为的监督，它是指行政管理主体依职权做出的、对被管理对象的合法权益产生实际影响的管理行为。这包括对具体行为合法性的监督以及合理性的监督。行政监督的内容：行政监督的对象是行政机关及其工作人员和行政管理活动，内容主要有以下四个方面：一、行政监督的涵义与内容行政监督的内容：监督行政部门及其工作人员是否廉洁、不滥用权力：廉洁和勤政历来是行政管理的基本要求。任何行政部门及工作人员不廉不勤，便失去行使行政权力的资格。监督自由裁量权是否被违规滥用：自由裁量权指行政部门及工作人员在法律、法规、规章规定的范围内依立法目的和公正合理原则自行判断行为的条件、自行选择行为方式和自由做出相应决定的权力。鉴于自由裁量权经常被滥用甚至成为行政管理者腐败的条件，必须加强对自由裁量权的监督，特别是对行政执法部门及工作人员在执法活动中的监督。二、行政监督的必要性（一）行政监督的理论依据国家权力是一种凌驾于社会之上的力量，它是一种统治社会、控制社会和管理社会的力量。它具有双重属性，既可以是为公共服务的力量，也可以是损害公众利益的力量。怎样使这种权力、力量有利于社会的存在和发展，有利于公众的生存和生活呢？那就必须对它进行限制和监督。孟德斯鸠认为：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”这里，孟德斯鸠从历史经验、权力本质、人性等方面揭示了人类政治生活的一条真理：权力必须受到制约。二、行政监督的必要性（二）行政监督的现实原因行政权力地位重要且范围广泛：行政管理是一种重要的国家职能，是最直接、最广泛地实施国家对整个社会各个领域的管理的一种职能。它范围广泛、内容繁多、涉及国家的人事、军事、外交、民政、公安、司法、经济、科技、教育、文化、体育等领域。为了实施有效管理，法律赋予行政机关和行政人员很大的行政管理权力。在国家三大权力（立法、行政和司法）中，唯有行政权在实质上还具有其它两大权力：准立法权和准司法权，同时具有三种职能或三种责任。二、行政监督的必要性（二）行政监督的现实原因行政管理活动与国家和公众的利益关系最为密切和直接：行政管理是广泛涉及国家政策的制定与执行，与国家、人民的利益密切相关。为保证行政机构在对国家、社会的控制和管理中不侵犯国家和人民的利益，那就只能通过对行使行政权力的机关和人实施有效的监督。行政管理主要是人、财、物管理，行政人员易受其诱惑：行政管理大量接触人、财、物，直接分配和使用国家的人、财、物。对那些有狭隘个人私利的人，他们很有可能会从满足个人的私利出发，在制定政策、执行政策时，做出权钱交易的事情。第二节行政监督的类型和体系一、行政监督的类型二、外部监督体系三、内部监督体系一、行政监督的类型（一）按行政监督主体的不同分类按行政监督主体的不同，可将行政监督划分为：政党监督，国家机关自身对国家行政活动的监督，社会团体、新闻媒介和社会公众对国家行政活动的监督。（二）按行政监督体系的不同分类按行政监督体系的不同，可将行政监督划分为：外部监督和内部监督。政党、国家权力机关、司法机关、社会组织、新闻媒介和社会公众对国家行政活动的监督属于外部监督；国家行政机关内部监督机构、审计机关的监督、上级机关和下级行政机关的监督属于内部监督体系。一、行政监督的类型（三）按行政监督性质的不同分类按行政监督性质的不同，可将行政监督划分为：一般行政监督和专业行政监督。一般行政监督是指各监督主体对监督对象的全部行政行为实行广泛的经常的法律监督和工作监督，如中国共产党和各民主党派、人民代表大会、上级政府机关依照法律所赋予的权力对监督对象的一切行政活动进行监督。专业监督是指上级业务部门对同级或下级机关行政活动的某一方面实行的监督，如国家财政部、人力资源和社会保障部对中央政府各部委以及地方政府、各部门、各单位的财政、人事实行的监督。一、行政监督的类型（四）按实施监督的时间不同分类按实施监督的时间不同，可以将行政监督划分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督是对决策过程监督，对决策方案的可行性、决策实施的物质准备、精神准备的监督。事中监督是对决策方案执行过程的监督，主要是检察决策执行的方法、手段的合理性和合法性。事后监督是对行政决策执行的结果进行的监督，检查行政任务完成的基本情况以及产生的结果和影响，了解行政决策的正确程度和失误所在，对错误的决策和违法行为追查相关人员的责任，并提出解决问题的建议和方法。二、外部监督体系行政管理外部监督，指行政管理组织以外的各种监督主体对行政机关及其工作人员的管理活动所进行的多渠道、各种形式的监督。外部监督体系主要包括权力机关的监督、司法机关的监督、政党监督、社会监督等。（一）权力机关监督这是指国家立法机关对行政管理机构及其活动实施的监督，是有法律效力的最高层次的外部监督。在“三权分立”国家，立法权、司法权和行政权分别交由不同国家机关行使，以实现权力的相互制约、监督。因而，通常被称为议会或国会的权力机关，行使立法职能并享有某种监督政府的权力，同时它也被政府监督。在实行“议行合一”的国家，国家权力机关拥有国家主权和最高法律地位，在国家体系中居核心地位。例如，中国实行的是人民代表大会制度，在行政监督中，人大是通过中央和地方各级人大及其常委会来实施监督权。二、外部监督体系人大及其常委会对政府进行监督的主要方式（1）听取和审议同级人民政府的工作报告。（2）审查并撤销本级行政机关发布的不适当的法规、规章、命令和决议。（3）向政府及所属部门提出质询和询问，发表意见，同级政府组织的有关人员必须负责答复。（4）视察和检查政府工作，处理公民对政府的申诉、控告和检举。（5）罢免政府组成人员。二、外部监督体系（二）司法机关监督司法机关监督指司法机关作为监督主体对机构及其行动实施的强制性监督活动。司法监督是兼具公正性与合法性的监督形式，对保障国家法制秩序的稳定、完善法制建设有重要意义。其监督主体与监督内容都由国家法律明确规定，具有特定性。二、外部监督体系人民法院监督的具体方式有（1）对刑事案件进行审理和判决，依法追究行政管理主体及其工作人员在刑事活动中所应负的违法、侵权的刑事责任；（2）对民事案件进行审理和判决，依法追究行政管理主体及其工作人员在民事活动中所应负的违法、侵权的民事责任；（3）对行政案件进行审理和裁决，依法追究行政管理主体及其工作人员在行政活动中所应负的违法、侵权的行政责任，保证行政工作的公正合法进行；（4）通过司法建议通知书、司法建议书等形式，向有关机构及其主管部门提出改进工作的意见和建议。二、外部监督体系人民检察院监督的具体方式有第一，对行政管理中触犯刑法的管理主体及其工作负责人进行批捕和提起公诉，以此来实行监督；第二，对利用职权徇私舞弊、贪污受贿、失职渎职以及重大责任事故之类的案件进行调查、批捕和提起公诉，履行监督职能；第三．依法监督刑事案件和判决、判决的执行以及监狱、看守所、劳改劳教机关的行为是否公正合法；第四，对专门负责侦查的公安机关的侦查活动的过程实行监督，保证侦查工作的合法性与公正性。二、外部监督体系（三）政党监督政党是各国政治中最重要的组成部分，它在监督领域占有重要地位。在西方实行两党制和多党制的国家，政党对政府组织的监督主要通过两方面进行：制造社会舆论支持或反对政府的某些决策和行为；政党议员代表本党利益对政府工作进行监督。二、外部监督体系（三）政党监督在中国，执政党通过以下三个方面实施行政监督：（1）通过制定正确的路线、方针和政策来规定行政活动的方向；（2）通过党的纪律检查机关检查处理行政组织中党员的违法违纪行为；（3）通过对党员的教育，促进和保证行政组织中的公务员依法办事，自觉履行党的义务和职责，充分发挥党员先锋模范作用。民主党派在共产党领导下通过以下方式来监督行政：（1）以人民政协的方式实行监督，民主党派通过其在人大中的代表来监督政府工作，对政府提出批评和建议；（2）出席国务院和地方各级政府召开的重要会议，提出自己的意见和建议；（3）向国家高层领导人直接提出意见和建议。二、外部监督体系（四）社会监督社会监督是由各社会组织和团体及公民作为监督主体对行政机关及其活动实施广泛监督活动。虽然这种监督不具备任何法律强制力，不能直接改变和撤销行政管理机构的决定和行为，但这种监督的广泛性和灵活性仍会对行政管理机构的权力形成一定的制约作用。二、外部监督体系（四）社会监督社会监督包含以下三方面的内容：社会组织的监督：社会团体监督是民主社会的产物，是基于宪法规定的各项公民权利和结社权以及普遍人权来获得合法性支持，体现国家对公民主权的尊重。公民的监督：公民监督是社会监督中一种最经常、最普遍的监督。公民对行政管理实行监督的形式主要有：通过信访对行政管理活动实行监督；通过人民代表向行政管理机构提出批评和建议；通过向人民法院提出诉讼对行政管理活动实行监督；向有关机关提出申诉、控告、检举等方式实行监督。社会舆论的监督：这项监督从根本上说是民主社会中新闻自由和公民享有的言论自由的必然延伸。二、外部监督体系行政机关内部监督体系基本上可分为两大类：一是非专门监督，它是指上级行政机关对下级行政机关实现的监督；另一类是专门监督，它是指政府主管部门对下级政府相应的工作部门、有隶属关系的企事业单位的行政活动实行的监督。三、内部监督体系（一）非专门监督：一般监督、主管监督和职能监督一般监督是指由隶属关系的行政机关之间产生的监督，即行政机关内部的纵向监督。主管监督是指政府主管部门对下级政府相应的工作部门、有隶属关系的企事业单位的行政管理活动和其他管理活动实行的监督。例如，省级人民政府的各工作部门按照法律或行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或领导。职能监督是指政府具体职能部门就其主管工作，在各自职权范围内对同级政府其他工作部门及工作人员实行的监督，如人事监督、财政监督、税收监督等。三、内部监督体系（二）专门监督：行政监察、行政复议和审计监督行政监察是指行政机关内部设立的专门监察机构对国家行政机关及其工作人员的行政活动实施的一种内部监督。行政复议机关的主要职能是维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权。审计监督是指国家审计机关根据国家的法律、制度、规定，依照一定的程序和方法，对政府机关、国家金融机构和企事业单位的财务行为、经济活动，进行检查、审核等监督活动。三、内部监督体系第三节改革开放以来中国的行政监督一、我国当代行政监督体制的恢复和发展二、我国当代行政监督存在的问题三、完善我国行政监督的措施国家权力机关的行政监督主体资格在1978年宪法中重新得到了肯定，1982年修改的宪法重新明确了全国及地方各级权力机关的对同级政府的监督权限。根据1982年宪法，国家设立审计机关，对行政部门实施审计监督。l983年9月，国务院审计署正式挂牌。此后，地方县级以上