第三讲行政主体、行政相对人

第三讲行政主体、行政相对人行政主体国家公务员行政相对人第一章行政主体行政法主体（行政法律关系主体）行政主体行政相对人行政机关法律法规授权组织一、行政主体的概念和特征（教材P34）是指参加行政法律关系，依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地为自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或社会组织。（三者缺一不可）对概念的进一步阐释1、行政主体必须是承担国家行政权力、实施行政活动的组织，不享有行政权的机关、单位、个人，除非法律、法规明确授予其行政管理权外，不能作为行政主体。2、行政主体必须是能够以自己的名义作出行政行为的组织。所谓“以自己的名义”是指能够依照自己的意志作出处理决定发布命令，并以自己的职权保障这些决定和命令的实施。只有那些符合法定条件，履行必要法定程序而成立的，享有国家行政权的行政机关和接受法定授权的组织才有对外名义权。案例分析张某是某市车站路摆摊卖小吃的个体户。2000年8月20日，张某与一顾客谢某发生争执，继而相互推搡，致使谢某跌伤了右腿。第二天，某市某区公安分局治安科依据《治安管理处罚条例》第22条的规定，以殴打他人为由，裁决张某治安罚款100元，并赔偿医药费45元。该治安科未制作、送达治安处罚裁决书，罚款由治安科出具了一个收据。张某不服，以为殴打他人为由，向某区人民法院提起诉讼，状告某区公安分局治安科违法实施行政处罚。问：某区公安分局治安科是否能够以自己的名义对张某进行行政处罚？某区公安分局治安科是否可以成为适格被告？分析要点：治安科是区公安分局的内部机构，是具体执行公务、实现区公安分局职能的机构，其自身不能以自己的名义对外行使行政职权，也不能独立承担由此所产生的法律责任，不具有行政主体资格。治安科对外所作出的一切具体行政行为只能是以某区公安分局的名义作出，由此产生的法律后果也应由某区公安分局来承担。因此，某区公安分局治安科不能以自己的名义对张某进行行政处罚，而张某也只能以区公安分局为被告。如：区房地局住宅管理科；上海市公安局政策法规处等3、行政主体必须能独立承担法律责任。这与前一个条件相联系，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的关键，也是确立行政主体这一概念的意义所在。一般而言，享有行政管理职权的组织即能够独立承担法律责任；能独立承担法律责任的组织，即享有行政管理职权。二、行政机关的概念（一）行政机关的概念（教材P38）行政机关是按照宪法或有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政职权、对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。行政机关既包括各级政府，也包括宪法、法律、法规确立的能以自己名义行使行政权的各类政府职能部门。（二）行政机关的特征（教材P38）行政机关从成立之日起就具有行政主体资格，行政机关从其成立之日起就具有相应的优益性，行政机关有较为稳定的组织机构和公务员编制。(三)行政主体与行政机关的联系与区别1.前者是学理概念，后者是法律概念；2.行政机关一经成立即成为当然的行政主体，而行政主体除包含行政机关外，还包括得到法律、法规授权能以自己名义行使行政权的其他组织。3.行政主体和行政机关的联系和区别类似于民法中的法人和公司的关系。（四）甄别行政主体与行政机关的三个判断：第一，并非所有的行政机关都能成为行政主体。行政机关只有具备一定的条件才能成为行政主体。某个组织可能是行政机关，但它在某个法律关系中并不一定就是行政主体。第二，并非行政机关在所有场合都以行政主体的身份出现。把握这一特征关键在于分清行政机关的行为的性质。第三，并非所有成为行政主体的组织都是行政机关。结论：只有具备一定条件的行政机关才能成为行政主体；只有在行使权力、进行行政管理时的行政机关才能成为行政主体；有些组织并非行政机关但因法定授权而成为行政主体。（五）行政机关、行政组织和行政机构的区别行政机关、行政组织和行政机构，是一组既密切联系，又有一定区别的概念。行政组织，是为实现对社会公共事务的有效管理，由国家按照宪法、组织法和法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织，包括行政机关和行政机构。行政机关，是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格，能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。行政机构，是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。三者关系以及在行政法律关系中的地位行政机关是联结各行政机构的综合体。在三者中，只有行政机关具有行政主体的资格，可以成为行政法律关系中的一方特定主体。行政机构一般可作为行政相对人而成为行政法律关系的一方主体，只有在法定授权的情况下，才能成为行政主体。而行政组织则没有独立成为行政法律关系主体的任何可能性。（六）中央行政机关1、国务院（总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长）；2、国务院各部（专业性）、委（综合性）；3、国务院直属机构（由国务院直接领导）：国家统计局、税务总局、工商总局等；4、国务院部委管理的国家局：商务部――国家技术监督局、医药管理局、烟草专卖局；科技部――地震局、专利局；国土资源部――土地管理局、海洋局、测绘局（七）地方行政机关包括地方各级人民政府（省级——乡级）地方各级人民政府职能部门（厅局委）地方人民政府的派出机关（行政公署、区公所、街道办事处【市辖区、不设区的市人民政府】）地方行政机关地方各级人民政府地方各级人民政府职能部门（厅局委）地方人民政府的派出机关地方各级人民政府省级人民政府（直辖市、自治区）设区的市级人民政府（省会市、省辖市（地级市）、自治州）县级人民政府（县级市、市辖区、自治县）乡级人民政府（镇、民族乡）地方人民政府的派出机关行政公署（由省级人民政府派出）区公所（由县级人民政府派出）街道办事处（由市辖区、不设区的市人民政府派出）案例分析某市物价管理局因办公用房紧张向政府主管部门申请扩建办公大楼。市物价管理局领取了城市建设规划许可证，后因资金缺乏便引进某房地产开发公司共同建造。双方商定：物价局出地，房产商出钱，建房后，产权证登记物价局名下，但一半建筑归房产商使用50年，期满后归还该建筑。事后，双方履行了合同。事中被土地管理局查处，土地局认定物价局和房地产商是非法买卖土地，并依据《土地法》第73条，分别对物价局和房地产商作出了行政处罚。物价局和房地产商均不服，提起了行政诉讼。物价局的理由是：与房产商的合同是一个内部合作关系，实际上是部分建筑的租赁关系，不属非法买卖；再则，物价局是一个国家行政机关，行政机关不应对行政机关作出行政处罚，否则违背了《行政处罚法》的精神。房产商的理由是：当时物价局声称一切官方手续由它办理，我公司不知这种合作方式违法。问题：在本案中，有几个行政法律关系？有几个行政主体？分别是谁？三、法律、法规授权的组织（被授权组织）（一）概念（教材P38）被授权组织指行政机关以外的组织，是依据法律、法规（宪法和组织法以外的法律法规）的特别授权而取得行政主体的资格，并能行使行政职权的非国家行政机关。（二）范围1.行政机构：A地方政府职能部门的派出机构（派出所、工商所、税务所）B行政机关的某些内部机构（商标评审委员会、专利复审委员会、公安消防大队交警大队、价格监督机构、步行街管理办公室下设的南京路步行街监察队）2.社会组织（工会、共青团）、人民团体（残联、妇联、红十字会、法学会）、行业协会（律协、会计师协会、佛教协会）。3.企业单位（行政性公司）地铁运营公司、烟草自来水煤炭煤气电力公司、中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行等，在现金管理方面享有行政主体的资格。4.事业单位（卫生防疫站、检验检疫机构、国境卫生检疫机构、高校）如《中华人民共和国学位条例》（1981年1月1日起实施）第8条第1款规定：学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。这就赋予了高校学位授予权。（三）法律法规授权组织与行政主体的关系被授权组织在依法行使被授予的行政职权时，则成为行政主体的组成部分；没有经过法律法规的特别授权的行政机关内部机构或某些组织，即使它们行使着行政职权，仍然不具有行政主体的资格，也不可能成为行政主体；被授权组织在从事行政职权以外的其他活动时，也不能成为行政主体，只是普通的组织。四、行政主体的类型（一）外部行政主体和内部行政主体外部行政主体——→的行政相对人；内部行政主体——→本行政主体的组成机构、公务员或隶属于本行政主体的其他主体。如：北京市工商局企监处；上海市法制办综合处；许多学者将外部行政主体的分类与行政机关的分类相同，内部行政主体则包括行政机关、领导机构、办公机构、内部事务管理机构。事例分析为加强对黄浦江两岸综合开发的领导，推进黄浦江两岸开发工作的开展，市政府于2002年1月9日成立了黄浦江两岸开发工作领导小组，市领导亲自担任组长、副组长，市发展改革委、市建委、市经委等部门和沿江各区共17个单位的主要负责人出任领导小组成员。黄浦江两岸开发工作领导小组的性质？属于何种主体？《国家行政机关公文处理办法》：对公文发布主体和格式有明确规定，部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。例如国务院办公厅发文，国庆节休假时间安排〔二〕中央行政主体与地方行政主体中央行政主体是行使行政职权的范围及于全国，行使的职权具有全国性功效的机关或组织地方行政主体是行使行政职权的范围仅限于本行政区的机关或组织（三）职权行政主体和授权行政主体职权行政主体是指行使宪法、法律或法规赋予的固有行政职权例：国务院；市政府；房地局授权行政主体是指行使法律、法规规定的或有权机关依法转予的非固有行政职权。例：上海市地铁运营公司；高校；残疾人联合会；律师协会。（四）地域性行政主体与公务性行政主体地域性行政主体是指以行政地域为基础，行使行政职权的范围对象与行政主体所处的行政地域紧密联系的组织；例如：地方税务局公务性行政主体是指依法从事一定的公务活动，不以地域为设立标准，独立享有行政法上的权利与义务的行政主体。例如：海关总署，上海海关（国家设在上海口岸的进出境监督管理机关）（管辖范围辐射长三角流域，华东地区、长江流域）五、行政主体的资格（一）概念（教材P35）行政主体的资格是行政机关或有关组织以独立法律地位与管理者身份参加行政法律关系时所应具备的条件。（二）职权行政主体与授权行政主体的资格取得1、职权行政主体资格的取得应具备以下条件：依法成立，拥有法定职权，具有法定的机构编制和人员编制，拥有独立的行政经费，拥有必要的办公条件，经过必要的公告程序。例如：国务院各部委的设立，经全国人大常委会的批准；上海市人民政府的设立上海市邮政管理局（2006年9月设立）。根据《邮政体制改革方案》，将按照政企分开的原则，重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；上海市邮政管理局属于独立的邮政监管机构，受国家邮政局垂直领导。其主要职责是：贯彻执行国家关于邮政行业管理的法律法规、方针政策和邮政服务标准；监督管理本地区邮政市场；组织协调本地区邮政普遍服务以及机要通信、义务兵通信、党报党刊发行、盲人读物寄递等特殊服务的实施。湖南省溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行“120”急救电话开通职责案问：邮电局是公用企业，不是行政机关，因此不具备行政诉讼中的被告资格？长期以来，我国对邮电部门实行政企合一的管理模式。邮电部门既具有邮电行政主管机关的职权，又参与邮电市场经营。经过改革．目前虽然邮政和电信初步分离，一些电信部门逐渐成为企业法人，但是由于电信行业的特殊性，我国电信市场并未全面放开．国有电信企业仍然是有线通讯市场的单一主体，国家对电信方面的行政管理工作，仍然要通过国有电信企业实施。这些国有电信企业沿袭过去的作法行使行政管理职权时，应视为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条