第二讲、行政法的基本原则

第二讲行政法的基本原则本讲内容提要：●行政法基本原则●行政合法性原则●行政合理性原则●比例原则●信赖保护原则行政法基本原则的概述一、行政法基本原则的内涵贯穿行政领域法律关系的始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践全过程的原理和准则，是国家行政管理活动中必须遵循的共同准则。二、行政法基本原则的特点•行政法基本原则具有普遍性•行政法基本原则具有基础性•行政法基本原则具有自身的特殊性三、行政法基本原则的重要作用和特殊功能◇行政法规范的制定依据◇指导行政实务行政合法性原则“法律优先+法律保留”一、行政合法性原则的含义指行政权力的设立、行使必须依据法律，不能与法律相抵触。二、行政合法性原则的具体要求•任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；•(法律保留：法未授权者不可为)•任何行政职权的行使应依据法律、遵守法律；•(法律优先：法已规定不可违)•任何违反上述要求的行政活动，非经法律事后认可，均可被宣布为无效。案例：广州“拍违”事件合法性原则的考量2003司考真题某市为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序，决定出台一项新举措，由交通管理部门向市民发布通告，凡自行摄录下机动车辆违章行驶、停放的照片、录像资料，送经交通管理部门确认后，被采用并在当地电视台播出的，一律奖励人民币200元—300元。此举使许多市民踊跃参与，积极举报违章车辆，当地的交通秩序一时间明显好转，市民满意。新闻报道后，省内甚至外省不少城市都来取经、学习。但与此同时，也发生了一些意想不到的事：……问题：请谈谈你对某市治理交通秩序新举措合法性的认识。案例：“诱惑侦察”行政合理性原则一、行政合理性原则的含义行政合理原则亦称行政适当原则，是指行政行为在合法的前提下应尽可能合理、适当和公正。行政合理原则以控制自由裁量权和自由裁量行为的实施为目的。二、行政合理性原则产生的原因•法律不可能规范全部行政活动。•法律对行政活动的规范，应留出一定的余地，以便使行政机关根据具体情况灵活处理。（一）行政行为必须符合法定的目的法律赋予行政主体以自由裁量权的目的，是使行政主体能在法律规定的原则和幅度内根据具体情况更准确地体现法律的意图。三、行政合理原则的具体要求（二）行政行为必须出于合法的动机和考虑所谓“合法的动机和考虑”包括：（1）正当的动机，即行政行为的动机必须正当。（2）相关的考虑，即行政主体在行使自由裁量权时不能忽视法律规定应当考虑的因素。（3）排除不相关的考虑。个案：相关、不相关的认定随地吐痰、小学生买冰棍事件（三）行政行为的内容应客观、公正、适度所谓客观，是指行政行为必须以事实为依据，杜绝凭个人好恶；所谓公正，是指所有当事人在适用法律上一律平等；所谓适度，是指行政行为内容应以法律为准绳，在法律规定的范围内，根据实际情况选择适当的行为种类和形式。个案：四川某县的事例四、行政合法性原则和行政合理性原则的关系比例原则“于任何一植基于宪政主义理念的国家或政治体制中，若暂且不论名词、用语方面的歧义，那么都必定蕴含着此种合比例性的思想，或至少具有可以孕育合比例思想的土壤—节制国家权力行使，以维护自由权领域原本即为宪政思想的基本预设任务。”奥托·麦耶“三阶理论”（1）妥当性（principleofsuitability）妥当性，简单地说，就是要求所采取的手段（means）是能够达到所追求的目的（ends）的。从现有的研究来看，手段对于目的来说是不妥当的情形大致有：第一、手段对目的来讲“不足”。（例：制假售假）第二、手段所追求的目的超出了法定的目的。比如，将违法嫌疑人铐在暖气片上，让其既站不起来，也蹲不下去，该手段则超出了手铐用于限制人身自由的目的，带有惩罚性或刑讯逼供的性质。第三、对相对人施加的手段，是法律上不可能或事实上不可能。前者如，命令租住在违章建筑内的某人，拆除该违章建筑。后者如，命令不会开车的某人，将其父违章停留的车开走。第四、违反法律规定。比如，在住宅密集的居民区鸣枪示警，却打到居民的住宅内，违反了他人住宅不受侵犯之规定。又比如，德国有一个案子，警察为减少噪音，命令户主将狗关在一间禁闭的屋子里，这违反了动物保护法。第五，目的达成后，或者发觉目的无法达成时，应即停止行政行为。（2）必要性（principleofnecessity）所要采取的手段在诸种可供选择的手段中是最温和的（mildestmean）、侵害最小的。比如，我们俗话说的“杀鸡不用宰牛刀”；可以用擒拿格斗制服的，就决不使用枪支。（3）法益相称性对行政权追求的利益与人民付出的相应损害之间进行“利益衡量”，使相对人因此受到的损害，或者说作出的特别牺牲比起公权力由此获得的利益来讲，要小的多。回顾：比例原则三阶理论1、妥当性原则2、必要性原则3、法益相称性原则•案例：成都警察玩忽职守致李思怡饿死案李思怡案件.doc案例：生活语境的考察案例：为防止疯牛病传入我国，保护我国人民的身体健康和生命安全，卫生部及国家出入境检验检疫局曾经发布公告，宣布自公告之日起，禁止进口和销售来自疯牛病国家的以牛肉、牛组织、脏器等为原料生产制成的食品。某专营英国进口食品的公司甲认为，疯牛病经过肉类制品传染的可能性极小，卫生部的禁令似乎超过了必要性的限度，有违法的嫌疑。司法个案：中国比例原则第一案黑龙江省·哈尔滨市观点争鸣：比例原则“两分法”说：对妥当性独立存在的质疑在行政权须依法行使的大前提下，任何行政行为必须达成法定行政任务．方获得合法性。如果一个行政行为不能达成法定目的，则此行政行为即丧失行为之合法性，应无庸置疑。比例原则与合理性原则：比较的视野1、法律渊源上的差异2、在性质判断所涉及的行政法主体上的差异合理性原则的审查，着眼点是行政主体及其行为。而行政比例原则将行政相对人和行政第三人同行政主体一起置于比例审查的中心，甚至超出行政主体，处于中心位置上，反映了这一原则在维护正当的公共利益基础上对行政相对人权利的格外关注。3、适用范围上的差异：一是局部适用和全方位适用的差异——合法性前提下的适用和更广泛的适用的差异。信赖保护原则信赖保护是指因行政机关的职权行为使公民、法人或者其他组织获得了对某种利益的正当合理信赖，行政机关不得随意更改此行为，若确需改变此行为的，必须对由此而遭受损失的公民、法人或者其他组织承担责任。2、信赖保护的具体要求包括：第一，行政主体作出决定后不得随意改变，以保护行政相对人的既得利益和合理期待。（存续保护）第二，如因公共利益特别需要或其他法定原因确需改变，必须按法定权限和程序进行。第三，因为改变而造成公民、法人或者其他组织财产损失的，行政主体要给予公平的补偿。（金钱保护）3、信赖保护的构成要件构成信赖保护原则的要件,根据通说包括三个方面的内容,即信赖的基础、信赖的表现和信赖值得保护。1、信赖的基础：信赖保护的“信赖”,是指行政主体作出一个行政行为,使相对人对此产生了信任,并依靠该行为形成了一定的法律关系,在此行政主体所作的行政行为就是信赖保护原则中的信赖。2、信赖的表现：信赖的表现是指行政相对人因为对行政主体的信赖而从事了相应的行为,即行政相对人根据行政主体的行为作出了一个行为。3、信赖值得保护(即信赖必须具有正当性)这里的所谓“正当”,是指行政相对人对行政主体的行政行为或承诺深信不疑,而且对信赖基础是善意的;如果信赖的成立系可归责于相对人的事由所致或非善意的,此时信赖就不具有正当性,而不值得保护。案例：某村民经行政主体批准,在自己承包的荒山上种了500棵果树,后因公路建设需要占用该荒山。行政主体承诺,因修建公路而毁坏的果树,将给予每株100元的补偿,该村民在得知此消息后连夜突击补种了1000棵相同品种的果树。具体条文：第八条规定：“公民、法人、或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《行政许可法》观点：信赖保护VS合法预期制度（legitimateexpectation）案例：信赖保护的“本土资源”南门立木诚实守信原则1.行政信息真实原则。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。2.保护公民信赖利益原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，要对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。观点争鸣：“诚实守信”VS“信赖保护”1．提供全面、准确、真实的信息。（案例：松花江污染事件）2．信守承诺。行政主体在行政活动中应当言必信，行必果，对自己作出的承诺，必须兑现。否则，应承担相应的法律责任。3．信赖保护。程序正当原则法律渊源“程序正当”原则的法律渊源最早出现于1353年英王爱德华三世公布的《伦敦威斯敏斯特自由法》第三章第二十八条：“任何人无分身份或情况，非依正当法律程序应讯，不得被逐出与没收其土地或租地，剥夺其继承权，与处以死刑”。后来美国联邦宪法修正案第五条和第十四条均对“正当法律程序”作出了规定：不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。这两条修正案奠定了“正当法律程序”原则在美国的宪法地位。基本要求：1.行政公开原则。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政机关实施行政管理应当公开，以实现公民的知情权。2.公众参与原则。行政机关作出重要规定和决定，尤其是作出对公民不利的决定，应当听取公民的意见。3.回避原则。行政机关履行职责，与相对人存在利害关系的，应当回避。司考真题：2002年7月，某港资企业投资2.7亿元人民币与内地某自来水公司签定合作合同，经营该市污水处理。为此该市政府还专门制定了《污水处理办法》，对港方作出一系列承诺……2005年2月市政府以合作项目系国家明令禁止的变相对外融资举债的“固定回报”项目，违反了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的精神，属于应清理、废止、撤销的范围为由，作出“关于废止《污水处理专营管理办法》的决定”，但并未将该决定告知合作公司和港方。港方认为市政府的做法不当，理由是：其一，国务院文件明确要求，各级政府对涉及固定回报的外商投资项目应“充分协商”、“妥善处理”，市政府事前不做充分论证，事后也不通知对方，违反了文件精神；其二，1998年9月国务院通知中已明令禁止审批新的“固定回报”项目，而污水处理合作项目是2002年经过市政府同意、省外经贸厅审批、原国家外经贸部备案后成立的手续齐全、程序合法的项目。请：1.运用行政法原理对某市政府的上述做法进行评论；2.结合上述事件论述依法治国和公平正义的法治理念。高效、便民原则江苏·苏州，药品专利许可1.行政效率原则。行政机关应当积极履行法定职责，禁止不作为或不完全作为。遵守法定时限，禁止不合理延迟。2.便利当事人原则。行政机关在行政活动中增加当事人的程序负担，是行政侵权行为。权责统一原则行政效能、行政责任有权必有责，用权要负责1.行政效能原则。行政机关依法履行法定职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，保证政令有效。2.行政责任原则。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。警察忍辱执法，男儿当街落泪河南：《大河报》小结：1、重点原则2、分析时的注意事项行政法的历史发展概述