第五章西方行政监督比较

第五章西方行政监督比较行政监督是指监督主体对政府行为所进行的监督。政府行为即行政人员对行政权力的行使。行政权力具有强制性和支配资源流向的特征，若不对其加以约束，就可能违背行政管理的目标，导致行政行为越轨，行政权力异化。因此，西方国家为了维护资产阶级整体利益，需要通过各种渠道，采用各种方式对政府行为进行监督，防止某些集团或行政人员滥用行政权力。三权分立体制中的行政监督西方国家的行政申诉监督西方国家的廉政监督西方国家的行政监察第一节三权分立体制中的行政监督立法行政监督、司法行政监督反映了立法、司法对政府的制衡作用。从范围上来看，这两种监督同属于外部行政监督形式。一、立法行政监督监督政府行为是西方议会一项传统的、基本的职能，议会监督职能主要通过如下方式体现出来。议会监督审批权调查权质询权弹劾权1、议会的审批权审批权所涉及的内容大都由政府作为提起主体，议会只是按照一定的规范、标准、程序进行审查核实，符合要求的就照准通过。因此，审批权又叫同意权、通过权。与质询、弹劾等监督形式相比，审批权只是一种被动的、有限的监督形式。主要包含：①对政府财政预决算的审查批准。②对政府人事任免权的审查批准③对重大政府行为（如缔约）的审查批准。如总统制政府通常以国情咨文的形式年度性地向议会报告工作。2、议会的调查权调查权是针对特定的重大问题由议会集体行使的监督权力，被认为是议会监督权不可缺少的组成部分具有独特的功效。20世纪70年代中期，美国参议院总统竞选活动特别委员会关于“水门事件”的调查，迫使尼克松总统辞职，证明了议会作为“眼睛”和“耳朵”的作用。3、议会的质询权质询是指质询主体对政府及其部门应该做好但感到并未做好的工作进行诘问，要求被质询者予以答复的一种监督方式。换言之，质询是国会议员对于内阁所应负责之事，用书面或口头提出询问，要求内阁予以答复。4、议会的弹劾权弹劾是议会对违法失职官员进行的控诉与惩戒。当代意义的弹劾处分一般以免职处分为准，最多是以取消担任公职为上限。当代意义的弹劾制度以美国最为典型。西方各国对于弹劾案的提起主体、提出程序、审理主体以及审理程序等制定了严格的规范程序。西方各国尽管在法律上都明确规定议会的弹劾权，但在现实政治生活中真正运用弹劾权的机会极少。美国自1781年至今，众议院对总统和高级官员提出14项弹劾案，对总统的弹劾只有2次。“水门事件”曾使得美国国会沸沸扬扬，几乎对尼克松总统进行弹劾，最后因尼克松自行辞职而了事。二、司法行政监督司法行政监督是具有司法功能的权力主体运用一定的司法手段和司法程序对政府行为进行的监督。司法行政监督违宪审查行政裁判1、违宪审查也称“违宪监督”或“宪法保障”，是特定的护宪监督主体以符合宪法精神为指导原则，对立法机关制定的法律法令和行政机关制定的行政规章进行合宪性审查，宣布违背宪法的法律法令、行政规章无效。违宪审查是保证政府行为能够符合统治阶级整体利益的最带有根本意义的监督形式。西方各国根据违宪审查监督主体不同，形成了各具特色的监督形式。①美国、日本、加拿大、澳大利亚等国以普通法院作为违宪审查的监督主体。如“水门事件”中起决定作用的是美国最高法院的违宪权。为保持三权分立中的权力平衡，宪法监督的权力不能给予掌握钱袋子的议会，也不能给予掌握刀剑的政府，职能给予权力较弱的法院。②德国、奥地利、意大利、西班牙等国在普通法院之外，设立专门的宪法法院作为违宪审查的监督主体。最早建立宪法法院的一战时期的奥地利，后来意大利和德国也效仿奥地利。这些国家的宪法法院不同于普通法院，它一般不受理具体案件，对宪法性的争议只作抽象性审查，审查结论对普通法院具有约束力。③以法国为典型代表的一些西方国家把宪法委员会作为违宪审查的监督主体（源于1958年宪法）。根据宪法规定，各项法律在颁布前或国际协定在批准前，应由总统、总理或议长提交宪法委员会审查。④以英国为代表的一些国家，议会不仅是最高立法机关，同时又是最高权力机关，议会不仅能制定宪法、还有权解释宪法、修改宪法和保护宪法。因此，违宪审查的监督主体是议会（立法机关自己监督自己）。2、行政诉讼行政诉讼是具有某种特定司法功能的机构，通过受理、裁判等司法手段来承担对行政机关的监督，它具有双重功能，既可以对行政行为进行监督，也能保护当事双方包括行政机关、行政人员合法权益。西方国家有两种典型的行政诉讼制度。西方国家行政诉讼制度大陆法系英美法系（1）大陆法系的行政诉讼制度大陆法系的行政诉讼制度以法国、德国为代表，这种体制是在执行普通法律、审理民事、刑事案件的普通法院之外，设立专门审理行政诉讼案的行政法院，两种法院互不统属。（2）英美法系的行政诉讼制度英美法系的行政诉讼制度比大陆法系的复杂，经过长期的变化，其监督审理的主体由一元体制演变成二元体制。在最初的意义上，英美法系行政诉讼的审理主体也是一元制的，但是把行政诉讼案件放在普通法院系统审理。但是，19世纪以来，随着政府职能的扩大，职权增强，普通法院在大量的行政诉讼案面前捉襟见肘。于是借鉴大陆法系的做法，在普通法院之外设置了一些带有准司法功能的行政诉讼审理主体。或者增加一些带有准司法功能的政府部门机构，如英国的教育委员会，美国的国家民航委员会；或者在普通法院之外成立专门性的行政司法裁判机构，如英国的建筑裁判所、商标上诉裁判所、工业裁判所，美国的租税法院、求偿法院、关税法院等。与大陆法系行政诉讼管理体制不同，英美法系的行政诉讼没有统一的富有权威的中央管理机构，而是采用因事设置、分散管理的管理体制（分散独立、各自为政）。普通法院之外的行政诉讼机构（如行政裁判所）在起源上是派生的，其地位和作用是从属的、辅助性的。普通法院不仅仍然有权审理行政诉讼案，而且还可以通过调卷令、诉讼终止等司法手段控制行政裁判活动。行政裁判所只是普通法院系统的补充。第二节西方行政申诉监督行政申诉是特定的组织依照法律或规章的要求，对公民、法人或其他组织提起的申诉进行审查、调查并提出解决问题的办法的过程。行政申诉的前提是公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为不当，侵犯他的合法权益而提出投诉。行政申诉的任务是解决行政失当问题，它的性质是一种政府外部的行政监督行为。一、行政申诉专员制度行政申诉专员制度起源于19世纪初的瑞典，是在政府外部（议会）设立监察专员公署，监督政府官员的职责。西方国家的行政申诉专员制度有三种具体形式。1、以行政机关及其工作人员的行政行为作为监督内容。2、政府为了调整各种社会关系，增强政府对社会控制，而由政府出面委派的申诉专员机构。3、某些社会团体、大公司、大企业为社会的自身管理、自律协调而聘请申诉专员。申诉专员是一种与行政、立法、司法机关密切联系，但又相对独立于三权之外的“第四种权力”，类似于行政机关中与各个职能部门都有联系，但又不是简单依附于哪一个部门的“不管部”。因此，为了与立法机关、司法机关的立法行政监督、司法行政监督区别，申诉专员应该确切地称为行政申诉专员。二、西方行政申诉专员制度比较选取瑞典与英国这两种较有代表性的行政申诉专员制度进行分析。1、在监察对象问题上，瑞典的申诉专员可以监督中央及地方政府的各个部门及各类公务人员，可以监督司法系统及警察、监狱管理人员。二战前瑞典是把军事人员纳入监督范围的，战后才改变这种状况。瑞典的申诉专员不得监督由选举产生的中央与地方议会议员，也不得监督内阁大臣等政务人员，除非这种人员受到议会弹劾。英国申诉专员受分级管理的限制，中央政府的申诉专员不得调查地方政府人员，但可以对内阁大臣等政务人员进行调查。2、在监督的方式、手段上，瑞典主要有视察、主动调查和受理诉讼等。英国申诉专员制度中的受理申诉、案件调查等的工作程序、工作保障规范与瑞典相似，但英国申诉专员没有视察与主动调查权，即英国专门性的行政监督工作与司法不告不理的性质相似，只是在被动地受理申诉后进行。此外，英国申诉专员受理的案子必须由议会议员间接转送，普通公民不得直接向申诉专员检举政府成员的不法行为。这样一种过滤装置，在某种程度上，会降低公民监督的热情。3、两国对申诉专员素质结构的要求不同，专员工作的状况各异。瑞典要求申诉专员必须是法律工作者。瑞典的申诉专员是建立在通才基础上的专才，是属于一专多能素质结构。申诉专员的素质结构和特殊履历，使得他们在离任时经常被任命为最高法院法官或议会法律顾问。英国的几任申诉专员如伊德沃尔、皮尤、康普顿、阿兰·马文等都是职业文官，没有受过专门德法律训练。这样一种按照英国文官通才标准而形成的素质结构，使得英国申诉专员德工作绩效与瑞典申诉专员相比有很大差距。如，1975年英国申诉专员完成调查案子为244件，同年申诉专员完成调查案子2293件。总之，西方申诉监督只有受理、调查、建议权，至多只有起诉权，而没有直接的政纪处分权，这是西方行政申诉制度的一个共同特征。申诉专员对经过调查认定确有违法侵权行为的政府人员，不能直接给予行政纪律处分，更不能做出刑事判决，只能根据情节轻重，或给予忠告批评，或要求有关行政部门予以政纪处分，或在法院作为公诉人提起诉讼。西方行政申诉制度贯彻控诉监督与惩戒监督相分离的原则，行政监督机关只作为一个检察机关，这与西方维护司法独立审判的指导思想是密切联系的。第三节西方国家的廉政监督与其他的监督形式相比，廉政监督是以专门性的政府行为作为监督对象，是防止和处理政府组织和人员以权谋私、权钱交易的行为过程，也是维护政治稳定的重要机制。西方国家在廉政建设过程中，陆续建立了各种形式的廉政机构，为廉政监督提供制度上的保障，同时又制定了健全的公务员廉政行为规范。一、西方国家的廉政机构1、法国（中央预防贪污局）成立于1993年，具有两大功能，即侦破和预防贪污受贿、公职人员玩弄权势、盗用公款、非法占有利益或损害竞争者的自由平等竞争等。这两大功能分别与司法、行政两大领域相联系，它在司法部门的要求下，协助司法部门审理此类案件；它在行政部门要求下，提出对预防犯罪行为措施的意见。法国中央预防贪污局是法国政府司法部归口管理的独立机构，其档次低于政府职能部门（相当于副部级单位）。2、美国（廉政署）美国（廉政署）原为政府人事管理署的一部分，1989年10月从中独立出来。廉政署直接对总统负责，每两年向议会做一次工作汇报。廉政署下设署长办公室、律师及法规办公室、教育办公室计划监督和协助办公室等机构。3、英国（诺兰独立委员会）该委员会1994年成立，专门负责对议会议员和政府高官的腐败行为进行调查。4、澳大利亚（廉政公署）1989年成立，主要职责是查处贪污案件，对政府有关职能部门的办事程序、方法进行分析、评估，提出建议，从防范入手，加强宣传教育，积极鼓励举报投诉。澳大利亚的廉政公署尽管只局限于新南威尔士州，但它的成立、运作、效用已引起联邦和其他各州的重视和关注二、西方公务员廉政行为规范1、禁止贪赃枉法西方国家都制定了反行贿的专门法律。禁止公务员利用自己的地位或工作之便牟取私利，禁止公务员索贿受贿和随便接受礼品。2、禁止以权经商3、任职回避制度第四节西方政府的行政监察行政监察是指政府内部建立各种机制，对政府行为进行监视督促的过程。行政监察在整个行政监督体系中的力量配备中相对而言是比较薄弱的。一、西方政府内部监察体制特点西方国家中只有少数国家如日本、澳大利亚等，在政府内部设立综合性的专门监察机构。该体制具有以下特点。1、这种内部监察机构虽然负有对行政机关及其工作人员进行综合、全面监督的职责，但该机构的规格档次不高，享受不到部一级的待遇，往往只是作为某个综合性部门的一部分。比如，日本就是在内阁行政管理厅之下设行政监察局；澳大利亚是在联邦政府总统府中设立与各司平行的联邦政府官员违纪调查官，作为总理的附属机构。2、这种监察机构一般实行垂直领导体制，从中央到地方进行条条管理。比如，日本的行政监察局在东京、大阪、名古屋等8个城市设立管区行政监察局，在县一级设41个地方监察局，在冲绳岛设立行政监察事务所。3、该监察机构性质上是一个检查机关，权力限于受理、调查、起诉，没有直接的政纪处分权，更不具有刑事处罚权。比如，根据《1976年政府官员违纪调查官》规