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第八章行政诉讼参加人•主要内容•一、行政诉讼参加人概述•二、原告•三、被告•四、共同诉讼人•五、第三人•六、诉讼代理人•推荐书目•黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2009年版。•胡卫列、田凯：《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》，载《行政法学研究》2017年第2期。•一、行政诉讼参加人概述•（一）行政诉讼参加人的概念•诉讼参加人是指当事人和与当事人诉讼地位相同的人。•（二）当事人、诉讼参加人、诉讼参与人、诉讼主体等概念的关系•1.当事人与诉讼参加人•2.当事人与诉讼参与人•3.当事人与诉讼主体行政诉讼法律关系的主体人民法院原告当事人被告主体第三人诉讼参加人法定代理人诉讼代理人一切诉讼参与人委托代理人其他诉讼参与人（证人、鉴定人、勘验人员、翻译人员等）•（二）当事人的概念和特征•1、含义•因行政机关的行政行为发生争议，依照行政诉讼法的规定，以自己的名义到人民法院进行诉讼，并受人民法院裁判约束的有直接利害关系的公民、法人和其他组织以及行政机关。•2、特征•以自己的名义进行诉讼的人。•受人民法院裁判的约束，与案件有利害关系。•是因行政法律关系而发生争执的主体。•当事人的诉讼地位具有某种恒定性。•（三）当事人的称谓•一审程序中：原告——被告•二审程序中：上诉人——被上诉人•再审程序中：原审原告——原审被告原上诉人——原被上诉人•二、行政诉讼原告•（一）金奎喜诉杭州市规划局案•2003年2月25日，金奎喜向浙江省西湖区人民法院提出行政诉讼，要求法院撤销杭州市规划局为浙江省老年大学项目所颁发的项目许可证，依法保护社会公共利益，依法保护杭州西湖风景名胜区。•3天后，西湖区人民法院给他下达了不予立案的行政裁定书。原因是法院认为起诉人不具有起诉的资格。•2003年4月17日，杭州市中级人民法院依同样的理由作出了维持原裁定的裁定。•讨论•什么是行政诉讼原告资格？•行政诉讼原告资格受什么限制？•（二）行政诉讼原告及原告资格的含义•1.行政诉讼原告的含义•旧：行政诉讼的原告是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼的个人或者组织。•新：行政诉讼的原告是指依照行政诉讼法提起诉讼的公民、法人或者其他组织。•2.行政诉讼原告资格的含义•原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益。——《布莱克法律大辞典》•起诉条件与原告资格•原告资格是指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件。•起诉条件则是指具有原告资格的人提起行政诉讼应当具备法律认可的所有条件。•3.行政诉讼原告资格的意义•防止滥诉，避免司法和社会资源浪费•影响司法审查的范围•决定监督权力的权利范围•（三）行政诉讼原告资格的发展历程•1.被害人诉讼阶段——行政相对人•旧行政诉讼法第2条、第24条、第37-41条•农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。•2.法律上的利害关系人阶段•（1）《若干解释》第12条•有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：•被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；•与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；•要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；•与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。•（2）对“法律上的利害关系”的理解•法律上的利害关系是指法律上的利益，是起诉人通过诉讼期望获得法律保护的利益。•利害关系可以分为直接的和间接的利害关系，切身的和非切身的利害关系，现实的和可能的利害关系。•法律上的利害关系应当理解为切身的、现实的和直接的利害关系。•（3）以“法律上的利害关系”为标准确定原告资格的意义•扩大了原告资格的范围•事实上拓宽了行政诉讼的受案范围•符合我国行政诉讼的客观实际•3.“公益诉讼”阶段•公民、法人或者其他组织认为行政机关的违法行政行为损害了社会公共利益，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。•（1）公益诉讼实例—他益形式•严正学诉浙江省椒江市文体局不作为案•金奎喜诉杭州市规划局违法规划案•施建辉、顾大松诉南京市规划局违法审批案•（2）公益诉讼实例—自益形式•丘建东诉福建省龙岩市电信局收费案•乔占祥诉铁道部春运价格上浮案•葛锐诉郑州铁路分局如厕收费案•郝劲松诉铁道部火车出售食品不给发票案•黄金荣诉铁道部火车票强制保险案（以及诉保监会不作为案）•喻山澜诉中国工商银行北京市分行牡丹交通卡补卡手续费案•李刚诉天津市市政工程管理局收取“进津费”（3）行政公益诉讼的特征•原告不限于具有法律上利害关系的人，还包括不具有直接利害关系只是认为公共利益受到侵害而提起诉讼的人。不要求原告与被诉的行政行为之间具有主观的利害关系；•提起诉讼的目的是实现行政法意义上的公共利益；•提起诉讼的原因是认为行政机关的行为违法。•4.新《行政诉讼法》第25条第1款——利害关系人阶段•（1）相关法条•旧《行政诉讼法》第24条第1款——“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”。•新《行政诉讼法》第25条第1款•行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。•旧《行政诉讼法》第41条——原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。•新《行政诉讼法》第49条——原告是符合本法第二十五条规定公民、法人或者其他组织。•（2）法定条件•原告必须是个人和组织•必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人——主观标准•必须是向人民法院提起行政诉讼的行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织——客观标准•中国共产党十八届四中全会——《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》•检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。•（四）行政诉讼原告资格的转移•1.有权提起诉讼的公民在诉讼中死亡，其近亲属可以提起诉讼。——配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。•2、有权提起诉讼的法人或其他组织在诉讼中终止，承受其权利的法人或者其他组织也可以提起行政诉讼。•三、行政诉讼被告•（一）行政诉讼被告的含义及其条件•1、行政诉讼中的被告•是指其实施的具体行政行为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。•2、特征被告须是行政主体。行政诉讼被告是作出被诉具体行政行为的主体。行政诉讼被告须是被指控并被人民法院通知应诉的行政主体。（二）行政诉讼被告的一般情形•第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。•第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。•经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。•经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。•经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。•复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。•两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。•由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。•两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。•行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。•行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告•行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。•2.2011年8月13日《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》•公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。•公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息的机关为被告。•公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织为被告。•有下列情形之一的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告：•（一）政府信息公开与否的答复依法报经有权机关批准的；•（二）政府信息是否可以公开系由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定的；•（三）行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的。•（三）对实践中行政诉讼被告认定几种情形的探讨•1、行政诉讼法司法解释第19-22条•第19条•当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。•第20条•行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。•行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。•法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。•21条•行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。•22条•复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。•2、关于被告资格转移的问题•行政诉讼法第25条第5款——行政机关被撤销的，继续行驶其职权的行政机关为被告•作出具体行为后，原告起诉前，行政机关被撤销•原告起诉后，行政诉讼过程中，行政机关被撤销•行政机关被撤销后，无继续行驶其职权的机关•3、特殊的被告资格问题•村（居）民委员会的被告资格问题•公立学校的被告资格问题•（四）关于共同被告问题•联合执法：两个以上行政机关联合执法而又没有组成新的专门机构——共同被告•综合执法：法律、法规、规章授权成立的综合性执法部门进行的执法——综合性执法部门作被告•（五）确定被告时应当注意的问题•以行政机关为被告的诉讼未必是行政诉讼。•国家行政机关工作人员不能成为行政诉讼的被告。•被告的诉讼活动由其法定代表人代表进行•关于假象行政行为的被告•四、共同诉讼•（一）含义•共同诉讼是指当事人一方或者双方为两人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的诉讼。•（二）目的•人民法院可以一并彻底解决与本案有关的人所发生的纠纷，从而简化诉讼程序，节省时间和费用，避免人民法院在同一事件上作出相互矛盾的判决，既便利当事人进行诉讼，也便利人民法院审判。•（三）分类•1.必要共同诉讼•（1）含义•当事人一方或者双方为两人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，人民法院必须合并审理的诉讼。•（2）特征•诉讼标的的同一性•审理上的不可分性•（4）必要共同诉讼可能出现的情形•两人以上共同违反行政管理法规，被行政机关在同一处罚决定中分别处罚，受处罚人均提起诉讼的；•法人或者其他组织有行政违法行为，行政机关根据有关法律、法规的规定，对该法人、组织及其法定代表人、直接责任人员同时在一