《公共行政学》第二章 行政环境

第二章行政环境第二章行政环境一、行政环境的含义公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。一般的环境不能称之为公共行政环境，只有那些直接或间接地影响和作用公共行政系统和行政行为的环境，才能称之为公共行政环境。公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境，一般公共行政环境是指公共行政系统外部的宏观环境，具体公共行政环境是指组织内部的环境。一般公共行政环境包括自然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境；具体公共行政环境包括组织文化和管理对象等。二、行政环境的特点1、复杂性。公共行政环境是多种多样的，是多层次、多结构的、是非常复杂的。同时，这些公共行政环境要素不是孤立的，它们往往是互相交织一起，互为因果，政治的、经济的、文化的和各种环境要素交织在一起，有时很难把这些环境看成是单一的要素，甚至也很难分清公共行政环境的类型。公共行政环境也是多层次的，如果把公共行政环境的多结构性和多层次性加上人为的因素，就使公共行政环境更加复杂，更加难以确定。认识了公共行政环境的复杂性特点，才能认识公共行政的复杂性和艰巨性。2、约束性。公共行政只能在公共行政环境所提供的空间和各种条件下进行，不能超越它所提供的各种限制条件，必然受到公共行政环境的约束。公共行政环境有历史性的限制条件，意识形态提供的价值和行为的约束条件，传统文化所提供的约束条件等，它们共同对公共行政产生影响。公共管理不能超越历史和现实所能够提供的各种条件。3、特殊性。公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。其次，这种特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。4、不稳定性。如果公共行政环境的变化幅度比较小，比较稳定的，是渐变的，可以称之为稳态环境；如果公共行政环境的变化幅度比较大，可以称之为动态环境。动态环境的特点就是它的不确定性。一般来讲公共行政环境是比较稳定的。但是，公共行政环境有时也是不稳定的。公共行政环境的不稳定性可以分解为两个维度：复杂程度和变化程度以及不可预测的突变性特点。三、行政环境的作用公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互的关系上。它们之间的关系是互相适应、互相作用的关系，是输出与输入的关系。公共行政环境决定、限制和制约公共行政，公共行政必须适应公共行政环境。同时，公共行政对公共行政环境也有能动作用，它可以影响和改造公共行政环境。公共行政环境对公共行政的作用有的是直接的，如政治环境的作用；有的是间接的，如传统文化的影响。公共行政环境作用并影响行政组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术。这种作用和影响不仅仅来自行政系统的外部环境，同时也来自行政系统的内部环境。1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。公共行政环境是公共行政产生、存在和发展的宏观形态，是公共行政产生、生存和发展的土壤和行动的空间。有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。2、公共行政必须适应公共行政环境。如果公共行政不适应公共行政环境，也就是政府没有适应环境的能力，那么就无法进行有效的公共行政管理。3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。4、公共行政对公共行政环境也有反作用。公共行政的能动作用是研究公共行政环境的重要原因之一。公共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和要求，选择切合实际的公共行政目标，确立科学的行政关系。通过达成行政目标而达到改善公共行政环境的目的。对公共行政环境的研究形成了一门新学科叫公共行政生态学。美国哈佛大学教授高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。1936年他发表了《美国社会与公共行政》，提出了公共行政与公共行政环境之间的关系问题。1947年他发表了《政府生态学》，更加强调公共行政环境对公共管理的作用。但作为一门新学科并没有形成。二战以后，美国狂热地推销其价值观、社会制度和公共行政模式。他们乐观而盲目地认为发展中国家只要采取美国政府体制就能够管理好国家。但事实并非如此，这引起了美国一些学者的反省和深思。他们看到了公共行政环境对公共行政的制约作用。1957年哈佛大学教授里格斯发表了《比较公共行政模式》，1961年又发表了《公共行政生态学》，这是公共行政生态学的代表作，开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。里格斯将公共行政分为三种模式：一是融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲，实行等级森严的世卿世禄制度；二是衍射型公共行政模式，是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业社会的公共行政的某些特点，也有工业社会公共行政的某些特点，是两者混合体。公共行政生态学研究的领域有社会环境与自然环境对公共行政的影响；文化环境与公共行政相互作用与影响；心理环境对公共行政的影响；生理环境对公共行政的影响。四、一般行政环境与公共行政一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。1、自然地理环境与公共行政自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然状况包括地形、土壤、山林、水系、气候、矿物、动植物分布及所能够提供的各种资源。在不同的自然地理条件下，不仅产生了不同种族，而且产生了不同的语言文化，不同的宗教信仰，不同的政治体制，不同的生活方式和不同的风俗习惯等。自然地理环境不仅对民族的形成和对政府的塑造有重要影响，而且还能对公共行政提供物资资源，对确立公共行政目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响。同时，公共行政也能够破坏自然环境。一个国家的经济发展政策决定了一个国家对国家自然资源的利用。如果采取可持续发展政策，科学合理地开发和利用自然资源，那么，既可以保护生态平衡，又可以充分地开发和利用自然资源发展经济。现代公共行政必须注入绿色行政理念。2、社会环境与公共行政（1）政治环境与公共行政一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化等构成了这个国家公共行政的政治环境。政治环境决定并制约公共行政。政治体制决定行政体制，决定政治与行政两者的关系，决定权力的制衡关系，决定行政权力的划分与运行方式。一个国家是专制制度还是民主制度，决定了公共行政在这个国家所处的地位和所起的作用。在专制制度下，公共行政、法律制度、司法制度都没有独立性。公共行政往往会成为政治寡头实现个人野心或小集团利益的工具。在民主制度下，公民参政议政，监督政府行为。公共行政有独立的地位和作用，以实现公共利益为目标。政党制度是政治体制的重要组成部分。政治是阶级的政党，是代表不同社会集团利益的政党。因此，政党制度对公共行政有巨大的影响。不同的政党制度对公共行政的影响也不同。法律制度比较完备并且有法律传统的国家，一般能够做到依法行政。公共行政是非人格化的法治行政；而那些人治传统十分悠久的国家，即使制定了法律，也要经过比较漫长的时间，才能变人治为法治。如果一个国家的政治法律制度不健全，不完善，那么行政体制、行政目标、行政决策、行政运行方式等都不可能有规范、有秩序地进行，往往有人为的色彩，它势必危及政府的合法性。（2）经济环境与公共行政经济环境对公共行政有决定性的影响。经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成部分的政府必然由经济基础决定，从而决定了公共行政的性质、目标和原则。无论什么性质的国家，经济环境决定行政体制、行政目标、行政行为、行政方法和手段。公共行政不可能超越经济环境所提出的要求和所提供的各种条件，尤其是政府职能的确定和行政目标的选择，更是如此。（3）文化环境与公共行政文化环境是由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总和。文化因素渗透到社会系统的各个领域，对行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等影响不仅是广泛的，而且是深远的。文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。有什么样的文化环境就塑造出什么样的公共行政。以科学民主为核心的现代文化是现代公共行政的重要内容。它为公共行政提供了新的环境和新的基础，注入了新的理念和新的方法，使公共行政向科学行政、民主行政、绿色行政和电子政府的方向转变。应当特别指出的是，意识形态对公共行政有指导作用和强制性的作用。（4）国际环境与公共行政国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。现在公共行政向地区化和全球化方向发展，所以，国家关系对公共行政就显得更为重要。尽管全球治理理论已经崛起，但是，目前民族国家仍然是各个国家的管理主体。国家关系仍然构成公共行政的外部环境，即国际环境。国际环境对公共行政的影响有时也是决定性的。五、具体环境与公共行政1、具体行政环境的概念与内容具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。组织环境一般是比较稳定并比较确定的。公共组织的机构、职权、职能、人员、规章制度和组织文化等一旦形成，处于比较稳定状态，不仅不会轻易改变，而且要改变也是十分困难的。这些管理要素的稳定性保证了公共行政的有序性。组织环境的影响和作用涉及到组织的效率和工作人员的士气。组织环境虽然受一般环境的影响，但是一旦组织环境形成自身的特点以后，却能够抵御一般环境的压力，保持组织环境的特性。组织环境是一种约束力量和整合力量。组织环境是一种没有形成规章制度的规章制度，是一种没有制度化的制度。它是一种无形的组织规则和组织压力。2、组织文化（1）组织文化的含义。组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。组织文化在政府也可以称之为公共行政组织文化，在企业则称之为企业文化。组织文化包括组织观念，如人才观念、竞争观念、风险观念、效率观念等；法律意识，道德感情和价值观等。价值观是组织文化的核心。价值观念具有创造性、评价性和价值导向性。在公共组织之中，价值观念起着十分重要的作用。以价值观为核心的组织文化是形成组织规范、工作准则、思维方式、行为方式和人际关系准则的源泉。公共组织的组织文化来源于统治阶级的意识形态和传统文化。但是，组织文化是领导者营造的，尤其是组织的创始者和以后的继任者们，他们的倾向性和主导思想起着决定性的作用。（2）组织文化的作用。①组织文化具有价值导向作用。②组织文化是管理的基础，管理的灵魂。③组织文化是组织的个性。④组织文化为组织和组织成员提供精神动力。⑤组织文化的稳定性。（3）组织文化的特征。①组织成员的同一性程度。②团队精神。③对人的关心程度。④组织的一体化的程度。⑤风险承受程度。⑥民主程度。⑦报酬标准。⑧重视结果。⑨控制程度。