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公共行政学第十三章：行政改革中央财经大学政府管理学院崔晶副教授第一节西方国家行政改革的理论背景自20世纪70年代英国“撒切尔革命”开始，西方发达国家作为一个国家群体开展了一场广泛的持续了大约30年的政府改革运动，其共同点在于：改革的根本目的都在于发展经济和实现社会的和谐发展“社会科学”的主要选择趋向一致3一、新自由主义狭义新自由主义主要是指由埃德温·坎南（EdwinCannan）创立、以哈耶克为核心的伦敦学派广义的新自由主义则包括：货币学派、理性预期学派、公共选择学派、供给学派、新制度经济学、弗莱堡学派等4（一）主体理论哈耶克1944年的《通向奴役之路》，被认为是“标志新自由主义创立的宪章”1、经济理论(强烈主张自由化、私有化、市场化)2、政治理论(否定公有制、社会主义、否定国家干预)3、国际关系理论(主张以大国为主导的全球一体化)5（二）政策主张及其实践1989年，约翰·威廉姆森执笔撰写了《华盛顿共识》，被视作推进自由化、私有化和市场化的新自由主义的政策宣言，包括：财政纪律公共支出优先性的转变税收改革金融自由化汇率、贸易自由化私有化放松管制产权6（三）争议和发展1、拉美国家“失去的十年”2、约瑟夫·斯蒂格利茨提出的“后华盛顿共识”3、“圣地亚哥共识”4、“安然现象”7二、公共选择理论邓肯·布莱克在20世纪50年代首创了公共选择的研究方法。之后，经过詹姆·斯布坎南等人的创造性的努力，公共选择理论（PublicChoiceTheory）在60年代逐渐成型，70年代发展壮大。代表人物及著作：邓肯·布莱克的《论集体决策原理》布坎南的《政府与市场》、《两种截然对立的国家观》、《自由，市场与国家》安东尼·唐斯、威廉·尼斯坎南、曼库尔·奥尔森、丹尼斯·缪勒……8（一）理论特点1、问题界定和问题导向针对的是国家干预所引发的种种经济的和社会的弊端2、传承和借鉴古典经济学、联邦主义和宪政主义、瑞典学派、意大利财政学派3、理论开创和方法创新所谓“公共选择”，实际是非市场的集体选择，或者“政治市场”的集体选择9（二）政治与官僚制度的失败理论1、关于“政治人”的人性的基本假定存在缪误2、政府具有犯错误的天然倾向3、政府具有低效率的天然倾向10（三）政策主张1、宪政改革2、引入竞争机制3、建立激励机制4、改革税制5、监督政府11（四）争论1、关于经济人假说2、关于方法论3、关于政府失败12三、新制度经济学罗纳德·科斯1937年发表的《企业的性质》标志着新制度经济学（NewInstitutionalEconomics）的开端。1960年他发表的《社会成本问题》一经发表，却由于其中的关于产权和交易成本的新颖和深刻的经济思想而迅速引起了广泛的关注。以上两篇论文奠定了科斯交易费用理论（TransactionCostTheory）的基础。13（一）理论创新1、修正和扩展新古典经济学关于理性经济人的理论假定2、创造性地提出和论证了产权制度、交易成本、信息、制度创新等新的概念3、引发了经济学革命，并且在法学、政治学、社会学等领域产生了广泛而重要的影响，甚至为整个社会科学注入了活力14（二）主要理论新制度经济学力图实现新的制度变量与新古典主义经济理论的耦合，建立起新的、全景式的政治经济学的图示。他们认为，“制度是一系列被指定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”15（三）关于新制度经济学的争论1、“经济人”基本假定存在悖论2、“制度节省交易费用”基本命题上存在悖论3、假设条件错误16四、新公共管理（一）基本概念新公共管理主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估新公共管理有这样几个中心学说:以管理而非政策为焦点；以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构等17（二）主要理论1、从效率、有效性和服务质量等方面来更密切地关注结果；2、用分权式的管理环境取代高度集权的科层结构3、灵活地寻求能够带来更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供给和管制；4、极大地关注由公共部门直接提供服务的效率5、其核心目的是为了强化指导政府发展18（三）政策主张1、改造公共部门2、引入企业管理模式3、建立顾客导向4、引入竞争机制5、重视行政结果6、推行社会合作19（四）关于新公共管理的争论1、意识形态狂热2、背离公共部门社会价值3、理论基础存在偏差4、“顾客满意”值得怀疑5、放弃政府职责、逃避政府责任20五、治理理论（一）主要理论1、重视社会管理力量多元化2、重新定位政府角色3、倡导网络管理体系21（二）关于治理理论的反论1、公共权力和社会活力的替代不现实2、合作的基础的建立不可靠3、全球治理值得质疑第二节修正政策与改革政府一、福利国家、公共管理与改革二、市场化、社会化与改革三、修正政策与改革政府国家案例：英国、美国、新西兰23一、福利国家、公共管理与改革（一）福利国家与改革1、福利国家与政府职能社会保障制度在欧洲国家具有悠久的历史。早在公元前五世纪的雅典，成年男性中就有近半接受着政府的某种资助第二次世界大战之后发达国家普遍将福利国家当作制度选择。福利国家包含一系列将货币和必需物品、服务分配给公民的制度和政策，而这些制度和政策分配并不建立在市场运作的基础之上福利国家是指那些直接运用有组织的力量（通过政治运作和行政手段）对市场力量的运作进行修正的国家242、现代福利国家的建立社会福利国家建立在一种部分明确、部分隐晦的社会契约基础之上，这种契约要求确保和促进个人、集体的社会保障，社会公正，确保和促进几代人之间的团结互助。这种社会契约依据四项基本原则：第一，劳动权利，包括充分就业、终生就业、改善劳动条件。第二，反贫困斗争，包括最低收入线，在反贫困、反社会排挤的斗争中实行各种形式的社会救济。第三，风险保护，社会福利保障，也就是为了保护雇员和他们的家庭抵御疾病、事故、实业、死亡等风险的威胁而提供的保障措施。第四，促进机会平等，包括用于教育、职业教育、职业转换、业余活动的国家开支，资产受歧视的地区、社会集团以及个人的反歧视措施253、福利国家与公共财政在一定的周期之内，以庞大的福利开支为基本方式的福利国家政策，在客观上扩大了市场需求，可以直接和强烈地刺激社会消费，拉动经济的增长。与此同时，“福利普遍性和保障全面性原则”的实施，通过社会再分配提高了中低收入居民的消费水准，改善了他们的生活状况，扩大了他们的边际消费能力，因而对社会的安定、和谐，同时对经济增长起到了重要的作用。26（二）公共管理与改革福利国家政策的不良后果：1、滞胀2、公共财政状况恶化3、国民懒惰情绪普遍滋生4、政府机构庞大、行政效率低下、官僚作风盛行受此影响，政府必须进行新的改革：要么缩减规模，要么提高效率，或两者兼顾。所以，政府普遍把市场化运作当作实现公共产品或公共服务有效供给的路径选择27二、市场化、社会化与改革（一）民营化民营化源于1979年撒切尔政府基于新自由主义的意识而雷厉风行推行的公营事业民营化运动；美国里根总统时期也曾竭力要求政府部分功能实现民营化民营化的具体做法大体上有：签约发包方式，公有民营方式、公民合营方式、完全民营方式、诱导转助方式等等28（二）社群主义社群主义主张：1、开拓既不过分依靠政府，也不过分依赖市场的“第三条路”；2、社区作为公共管理基本单位，为其成员提供思维、行为、判断和生活的基本背景，逐步构建以公民为主体的新型公共管理的架构；3、实现公共利益目标，最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互合作、相互制衡的理想社会境况。29（三）第三部门1、第三部门：政府组织是第一部门，营利组织是第二部门，那么，第三部门就是各种非政府和非营利组织的总称或集合；2、20世纪60年代，法兰克福学派的代表人物，德国思想家哈贝马斯（JurgenHabermas）在其《公共领域的结构转型》（Strukturwandeldereffentlichkeit）一书中提出了“公共领域”的概念和理论，进而开启了20世纪晚期关于市民社会（civilsociety）、第三部门等相关理论研究的先声。30三、修正政策与改革政府国家案例三大危机，即财政危机、管理危机和信任危机，构成了西方国家政府改革的直接动因。在改革的价值和路径选择上，改革者主张私有化、市场化、自由化、国际化、放松管制和大幅度削减福利开支，同时主张强化国家对于政治文化生活的干预，甚至推出严刑峻法。这种经济上的自由主义与政治上的保守主义紧密结合的特点，被称为新保守主义。31（一）英国的改革1、英国修正政策与改革政府的背景英国的改革发端于保守党的希思政府时期撒切尔执政时期英国改革出现了高潮撒切尔主义是指撤切尔夫人上台后在保守党内出现的占统治地位的“新右派”势力的意识形态，是当代西方“新自由主义”与“保守主义”的混血儿。322、英国修正政策与改革政府的主要内容（1）以货币主义取代凯恩斯主义（2）改变公共财政政策（3）重组公共部门（4）限制工会活动（5）改革行政体制333、布莱尔工党政府的改革政策主张布莱尔工党政府上台之后，进一步深化了保守党政府的某些改革政策，但在改革的基本理念方面却具有某种“社会民主”的回归，主张“左”与“右”的平衡，走“第三条道路”，进而构筑“欧洲模式”。托尼·布莱尔的伟大成绩就是把公平和包容性的社会民主价值观与撒切尔主义的经济方案相结合。34（二）美国的改革1、里根政府的修正政策与改革政府（1）大幅度减税和改革税制（2）控制货币供应量和紧缩信贷（3）压缩非国防财政支出和进行行政改革（4）放松管制352、克林顿政府的修正政策与改革政府里根政府的财政政策导致联邦财政状况持续恶化。在这种背景下，克林顿政府一开始就以“行动主义”的作为自己的执政标识，其政策主要包括：（1）增税：“克林顿税收计划”（2）改革社会保障制度（3）改革政府：《政府绩效与结果法》36（三）新西兰的改革1、新西兰修正政策与改革政府的背景20世纪70年代后，由于多方面的原因，新西兰经济繁荣的基础开始动摇，经济陷入了极大的困境之中，同时财政和社会出现危机。2、新西兰修正政策与改革政府的主要内容（1）改革经济体制改革金融和财政体制改革国有企业改革税制改革劳动政策改革外贸体制37（2）改革社会保障制度将所有的救济金、补助金将合并为一种基础补助金，同时对高等教育和医疗实施部分收费政策，实行由受益者负担一部分费用的福利制度，同时通过多种形式，引入竞争机制和民间企业的管理方式（3）改革政府重构中央部、局引入契约管理关系削减国家公务员，降低行政成本减少政府资产