第十三章行政监督

第十三章行政监督你认为大学生期末考试需要老师监考吗？讨论假如你是监考老师，如何监督考试作弊者？本章主要内容第十三章行政监督第一节行政权力制约的基本理论第二节行政监督体系第三节我国行政监督机制的完善第一节行政权力制约的基本理论一、分权制衡理论：以权力制约权力二、人民主权理论：以权利制约权力三、社会契约论：以道德制约权力第一节行政权力制约的基本理论行政监督指各类监督主体依法对政府行政机关及其工作人员行使行政权力行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。行政权力是行政管理主体管理公共事务所享有的合法资格和相应的强制力、约束力，它是由社会共同需要产生的，目的在维护公共利益和维持、调整与管理整个社会生活的基本秩序。一、分权制衡理论：以权力制约权力（一）分权制衡理论的内容分权制衡理论也称权力制约论，它是西方国家的立法、行政和司法三种权力各自独立又相互制约和均衡的理论。它强调：为防止政府权力的腐败或滥用，必须对它进行合理分割，并建立相互制约和监督的关系。分权制衡论是被西方国家普遍运用在政治体系和其他国家管理活动中的重要法理。分权制衡论对权力的制约最为直接有效。（二）分权制衡理论的代表人物以及观点制衡学说的代表：可追溯到古希腊的柏拉图和亚里士多德，但真正创立这一学说的是17—18世纪的资产阶级启蒙思想家及后来的政治家、理论家，其代表人物是英国的洛克、法国的孟德斯鸠、美国的杰斐逊和汉密尔顿。亚里士多德认为，一切政体都有三个要素——议事机构、行政机构和审判机构，“倘若三个要素(部分)都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构”。洛克在《政府论》中把国家权力分为立法权、行政权和外交权(也译为联盟权)。他在论述三权分离的同时，特别强调立法权与行政权的分立。洛克进一步确立了立法权至上的原则，并明确主张立法权是人民交给、委托给议会行使的权力，因而人民自然就有权对立法权的执行情况进行必要的监督和制约。孟德斯鸠，18世纪中叶，法国启蒙思想家、法学家孟德斯鸠是近代权力制衡理论的完成者，他在《论法的精神》中，论述法和政体以及自由的关系时，强调专制政体与法律水火不容，认为一切有权力的人都容易滥用权力，要防止权力被滥用，保障人民的自由，“就必须以权力约束权力”。孟德斯鸠的分权学说表现为一整套权力结构的设计。具体包括：第一，他主张立法权应由人民选举的代表来行使。他强调，各个城市和地区的人民应各自选出代表参加议会。为数不多的代表能讨论大众聚集在一起不适宜讨论的问题，这是代议制最大的好处。他认为，以出身、财富或荣誉著称的人应单独组成贵族院，由一般群众选举产生的代表则组成平民院。议会两院同时拥有立法权，相互牵制，以制止贵族和平民的相互侵犯。另外，涉及贵族的案件还应由贵族院审理。他还指出，立法机关的集会应由行政机关召集，以实现行政权对立法权的制约。第二，他认为行政权力和军队应交由国王掌握。行政权力处事需要当机立断，急速行动，因而行政权力和军队由一人掌握比较合适。立法机关有权审查它所制定法律的实施，以实现对行政权的监督，但不应有权审讯执政者本人，这对防止立法机关的专制，很有必要。他还认为行政机关有权制止立法机关的越权行为，以“反对权”参与立法。他提出立法机关有随时解散军队的权力，以防止军队成为行政权力压迫人民的工具。第三，他强调司法独立原则。他所谓的“司法独立”，就是司法权独立于立法和行政权力。由选自人民阶层的法官依法律的规定行使审判权，不受立法权和行政权的干涉。这一概念的提出是他对洛克分权理论的一大突破。司法被明确为与立法、行政并立的权能，使他的分权学说成为真正意义上的“三权分立”。司法独立是“以权力制约权力”的关键，只有“司法独立”才能保障司法权对立法权、行政权的制约。（三）分权制衡理论的积极意义以及他的局限性分权制衡理论的积极意义：1、分权制衡理论是近现代西方国家政治制度和监督制度的重要理论基础，它既为西方国家的权力架构提供依据，又为各种监督方式的拓展奠定基础，从而成为西方国家重要的行政监督理论基石，并受到后世很多西方思想家的推崇、继承与发展。2、在实践中更成为西方国家普遍的政府组织原则，对近现代西方政治民主化进程产生深远的历史影响。分权制衡理论的局限性：1、权制衡论主导下的以权力制约权力的权力制约模式虽能有效制约权力，但不可能解决所有的权力滥用问题。2、就三权分立自身而言，立法权、行政权和司法权三者虽是并列的，但在事实上，司法权是其中最弱的，而行政权则是其中最具有扩张性的，因此，很难达到理想的制衡效果。可见，对权力的制约不能只寄托于分权与制衡。二、人民主权理论：以权利制约权力（一）人民主权理论：以权利制约权力的内容认为人民拥有主权，国家的主权源于人民权利的让渡，因此，人民对国家有天然监督权。人民主权论是人类在对政治发展历史经验的基础上获得并经检验为真理的认识，它是对“家天下”和野蛮政治的否定，这种观念显然是对客观世界的正确反映，是较好的解释权力来源的观点。（二）代表人物1、莫耐。法国思想家莫耐在《反暴君论》一书中提出，国王是人民的公仆，人民是国家的主人，人民立君，而不是君立人民。2、洛克。他在其政治学巨著《政府论》中，竭力反对“君权神授”的谬论，提出“天赋人权”的口号。他还认为，国家的立法权和行政权必须分离，这是防止政府滥用权力的办法，是“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力”。这种强力就是法律，是人民对他们委托权的控制武器。3、孟德斯鸠。他将主权在民学说及其监督理论推向高潮。他认为，国家的主权源于人民，国家的权力是人民自然权力契约的结果。人民必须“依靠良法”对政府的行政权力进行有效监督。4、卢梭。他系统提出人民主权论可以说，卢梭的人民主权论第一次以如此完整的形式和彻底的精神打开了西方近代政治的大门，他坚持人民主权的绝对性、神圣性和不可侵犯性，极大地鼓舞了大革命时代的政治先驱者。卢梭认为，以社会契约方式建立的国家，完全是出于人类自身的理性要求，是“要寻找一种结合的形式，使它能以集体共同的力量来护卫和保障每个成员的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与集体相联系的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由”。（三）人民主权理论：以权利制约权力的积极意义以及局限性积极意义：1、人民主权是政府权力的逻辑基础，没有人民主权就不可能有政府权力。2、政府是人民缔结契约、转让权力的结果；一切权力属于人民；行政管理者只是人民权利的具体执行者，其权力是人民赋予的，他们必须承担维护人民权利的义务；为防止政府滥用职权和侵犯民权，人民可以通过各种形式来监督政府行为；在公共权力体系中，建立行之有效的监督机制监督政府的各种行为。3、从实践上看，虽然当今世界存在社会主义政治意识形态和资本主义意识形态的分野，但自从资产阶级高举人民主权的旗帜号召人民起来推翻封建专制统治并取得历史性的胜利后，资本主义宪政国家无不以人民主权为核心来强化以公民监督、社团监督为代表的社会监督。4、马克思主义在创建社会主义理论时，也充分肯定人民主权的历史进步意义，并将它作为社会主义革命和建设中的共同信仰和追求。人民主权论的强劲生命力就在于其有力的解释力。局限性：在实际上很难做到按其委托人——人民意志行事，原因有三：在实际上很难做到按其委托人——人民意志行事，原因有三：(1)在人民主权的委托代理关系中，代理人的目标函数并不总是与委托人相一致。当一种行动不是直接代表公共利益，而是代表行为者时，就可能会出现代理者的行为偏差，存在代理人偏离、甚至背弃委托人利益的危险。(2)在委托代理中，人民或代议机构与政府间信息始终是不对称的。作为代理人的政府可能通过提供不真实的信息来追求自身效用的最大化。由于信息不对称，委托人人数众多且相当分散，缺乏采取统一的集体行动的动力，从而加大了对政府监督约束的困难和风险。(3)在承接公共权力的代理中，不存在代理权的竞争，政府独家垄断，即享有垄断代理权。因为在任何国家都只存在一个统一的行政系统，人民不能在多个行政系统中选择，这种垄断性使政府处于明显的优势，从而扭曲了人民与政府的委托代理关系。政府凭借这种优势，常不顾人民的利益，追求集团或个体利益的最大化。可见，虽然人民主权论很好地解释了权力的真正来源：人民的权利，并引申出人民应起到监督政府和制约政府权力的作用，但事实上，由于作为委托人的人民本身出于权力约束的弱势，因此，很难有效制约公共权力。三、社会契约论：以道德制约权力（一）代表人物在西方思想史上，霍布斯、斯宾诺沙、洛克、卢梭、康德和罗尔斯等都从不同层面探讨社会契约论。霍布斯是17、18世纪流行的自然法和契约论的创始人之一。霍布斯认为，人的本性是趋利避害。在自然状态中，人的本性表现为求利、求安、求荣。人类为求利便不断运用暴力争夺财产；为求安便相互猜忌，用暴力保护自己；为求荣则不惜为小事而动用武力。总之，在自然状态中，人与人间充满敌意和戒备，不存在是与非、公正与不公正等道德观念。但人类本身为自我生命的保护，又会超越自然状态，制定和平与正义的自然法，并通过契约形成公共权力。斯宾诺沙主张国家权力不是专横的，而是理性的，即国家的目的在保护人民的福利和政治、思想自由。洛克提出社会契约的理论立足点则在对个人权利的认定。他认为，契约一经订立，自然状态立即转化为公民社会，公民社会建立后，个人的自然权利，如自由、平等，特别是财产权利，都仍最后保留，个人的权利尤其财产权是神圣不可侵犯的，对个人财产权界定和保护是政府的首要任务。政府实际上是社会权利和个人权利间的一种契约关系。也就是说政府行使权力必须严格服从这个目的。他主张政治必需是因为它在保护个人的权利上发挥作用。因此，政府必须对公民负责。卢梭则进一步指出，社会契约产生的是“道德和集体的共同体”，就是一个“公共的大我”。社会契约完全出于人类自身的理性要求，是“要寻找一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联系的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由”。这种结合的形式是通过每个人把自己的一切权利全部转让给整个集体，集体掌握管理社会的治权。因此，政府行使权力必须要符合“公意”，要对公民负责，并负有保护公民的行政道德。康德则认为，契约的公正和权威，人们对契约的虔诚，是由于契约内在的道德规定使然。最高意义上的契约是以自身作为约束根据的具有普遍必然性的道德自律，能有效地促使政府有效地履行行政责任。罗尔斯则对契约理论进行一种理性的提升，致力于用契约理论来构造其公平的正义，贯穿《正义论》全篇的中心思想，就是他对契约的道德规定。他强调道：“要理解它就必须把它暗示着某种水平的抽象这一点牢记在心。特别是我的正义论中的契约并不是由此进入一个特定的社会，或采取一种特定的政治形式，而只是要接受某些道德原则。”总之，道德本体构成契约的题中之义。布坎南认为，在公共权力机构担任公职的是既有理性、又很自私的人。如何保障公权的使用有节制和理性，避免公权的滥用，除通过政治契约的监督外，还须通过价值的洗礼、道德的升华，消除公共权力使用者的心理灰色的一面。以社会契约论为基础的以道德制约权力的权力制约模式主要通过两种方式来实现对权力的约束，即权力主体的自律和他律：自律是在权力主体行使行政权力中以内在道德的力量来进行自我约束，促使权力的正确使用。它的约束范围非常广，在法律难以或无法干预的领域，能发挥约束作用；他律主要是公民、社会团体等对权力主体做出肯定、批评和建议，迫使其遵守道德规范。各种契约理论形式有差别，但从契约价值上讲，它们至少包含以下两个共同点：第一，契约签订的直接动力在契约双方当事人间要达到某种目的。其直接动力和目的都是为维护全体公民的公共利益，政府权力行为必须服从这个目的，为公民之公共利益负责。因此，维护社会公共利益是社会契约论对行政道德的内在规定。第二，契约意味着双方当事人间权利义务的对称，政府掌握管理社会的公共权力，同时必须负起维护公共利益的义务、责