第十章行政监督

第十章行政监督行政监督是国家行政管理活动过程中的一个必不可少的重要环节和重要职能，是实现我国行政管理法制化、科学化的一个重要保证，是提高行政效率，促进廉政建设的重要手段。第一节行政监督概述一、行政监督的涵义及其特征1、行政监督的涵义广义的行政监督是指一切行政机构的活动同时受到来自行政机构内部的监督以及整个政治体系包括立法机关、司法机关和公众舆论的监督。狭义的行政监督是指上级行政机关对下级行政机关的行政活动所进行的督促和检查。这实际上是分为以行政机关为主体的监督和以行政机关为客体的监督两种情况。2、行政监督的性质行政监督的性质是政党、国家和人民群众依法对国家行政机关及其工作人员在行政管理过程中遵纪守法、履行职责的情况进行的监察和督导。我们这里所说的行政监督是广义的行政监督。一方面行政监督各主体所享有的监督权，都是法律赋予的，所实施的监督活动都需依法进行；另一方面针对行政机关及其工作人员的监督，无论是对行政活动的合法性及合理性的监督，还是对行政人员遵守国家法律、政府纪律的监督，都是对其在行政活动中遵守法制情况的监督。3、行政监督的特点行政监督的对象具有特定性。行政监督的对象不是指所有国家机关和工作人员，而是特指从事国家和企事业单位行政管理活动的机构和人员。在我国是指各级国家行政机关即各级人民政府及其工作人员，同时也包括由国家行政机关任命的企事业单位的领导人员，以及其他国家机关从事行政管理活动的人员。行政监督主体多元性。在我国行政监督的主体主要包括政党、国家、人民群众和大众传播媒体四个方面。其中，政党作为监督主体，又包括中国共产党和各民主党派中央、各级党委和各政党的基层组织等等；国家作为监督主体，包括国家权力机关、审判机关、检察机关以及行政机关自身等方面；人民群众作为监督主体，包括各种社会组织和团体以及公民等；大众传播媒体包括报刊、电台、电视台等。监督客体具有广泛性。行政监督的客体是指行政监督的对象，它包括一切国家行政机关及其工作人员的全部公共行政活动，具体包括其行政行为的合法性、合理性以及公务人员的遵纪守法情况等。监督活动的连续性。因为行政活动是持续不断的，所以其监督活动自然要贯穿于行政过程的始终。从行政监督的过程来看，行政监督包括事先监督、事中监督和事后监督三个相对独立而又相互联系的阶段。行政监督的性质具有法制性。行政监督是法制监督，国家法律不仅规定了行政监督的对象、主体，而且赋予行政监督主体依法实行监督的权力，有关法律、法规还规定了监督的内容和实施办法，监督主体依据法律对国家行政机关和工作人员在行政管理活动中的执法、守法情况进行检查和督促。行政监督目的的明确性。监督的目的在于保障社会主义民主和法制，促进行政机关及其工作人员依法行政、合理行政，改善和强化行政管理，提高行政效率，推行廉政建设。二、行政监督的任务和作用行政监督在行政过程中具有非常重要的地位和作用，其任务、职责在不同的社会背景下会表现出不同的内容。一般而言，行政监督的功能主要指各级行政机关及其内部工作人员执行国家制定的各项行政法规、行政政策的情况，同时纠正和处罚违反行政法规、行政纪律的行为。1、预防作用不同类型和层次的监督，其预防性作用的大小不同。它一方面要防止某种违反行政法规、破坏行政纪律的事件发生，另一方面又要保证行政机关和行政人员在行政活动中避免再次违法违纪，促使行政活动健康有序运行。这是反映在事前监督中的作用。2、控制作用在行政管理中通过行政监督，能促使行政机关和行政人员按照法律规定的权限和程序实施管理，按照正确的规范和原则去完成行政管理的任务，能随时校正行政管理的航向，确保行政管理不至于偏离行政目标。这是反映在事中监督中的作用。3、纠错作用通过行政监督，对行政管理中出现的失误，对行政机关和行政人员的不当行为作一种事后的补救和纠正，促使行政机关就行政监督发现的问题，制定出相应的整改措施，并通过此举尽量挽回和弥补失误造成的损失。这是反映在事后监督中在作用。第二节行政监督的原则和要求一、行政监督的原则在行政监督中要坚持什么原则，监督过程应采取何种方法和态度的问题上，行政管理领域的科学管理学派与行为管理学派有着不同的看法。科学管理学派主张以“事”为中心进行监督，而行为管理学派主张以“人”为中心进行监督，其目的在于发挥行政人员的创造性和能动性。1、合法性原则合法性是行政机关从事行政活动的必要条件。这种合法性体现在三个方面：一是从事监督活动的主体必须合法，坚持法律面前人人平等的原则；二是行政监督活动必须按照相应的法律法规程序办，依法独立行使监督权；三是行政监督活动必须符合法定方式，既要维护法律尊严，又要有利于改革开放。2、系统化原则由于现代行政组织活动功能日趋繁多，结构日益分化。在这种日趋庞大的行政组织系统中，除了一般性监督系统外，还存在着大量的专门监督部门，由于它们都拥有监督权，有时监督活动难免出现冲突和重复。为避免政出多门，不同的监督部门在日常的监督活动中，应严格遵守各自的监督功能，注意监督的制度化和各监督主体的协调统一。3、公正和公开性原则行政监督必须是公正的，它要求各监督主体对监督客体的监督一律平等，尊重下级，依法办事、公正廉明、铁面无私。同时还要坚持公开性原则，加强监督工作的透明度，让一切不合理的行政行为及非法行为置于广大群众的监督之下，更好地发挥行政监督的作用。4、经常性和广泛性原则行政监督不是临时性的措施，它贯穿于行政管理活动的始终，贯穿于决策、组织、协调和执行各个环节。只有经常监督才能发现政府机关所有管理环节上的缺陷和公务员的违法失职行为，查明问题的原因、消除隐患，促进行政机关更好地依法行政。行政监督还应该是广泛的。这种广泛性主要体现在监督主体的多样性和监督对象、监督范围的广泛性两个方面。5、幅度原则监督幅度是指行政监督所及的层次和人数问题。当行政活动的数量和行政人员的人数不变时，监督幅度越大，则层次越少；反之，监督幅度越小，层次越多。设置监督幅度时要考虑的因素一是行政授权的程度。行政领导如果被授予的权力较大，那么监督的幅度就大一些，反之则小一些。二是行政工作变动的程度。如果某行政机构行政活动的性质比较单纯，工作内容没有太大的变动，机械性较强，行政监督的幅度就可以大一些；反之，监督的幅度可小些。三是监督者的能力。也就是说，监督者的能力强，学识较高，经验丰富，监督幅度可大一些，反之则小一些。四是行政下级的能力。若行政下级的能力较强，监督幅度可大一些；能力较弱，监督幅度可小些。五是行政活动的地域。也就是说，行政活动比较集中，地域分布较小，监督的幅度可大一些；如果活动比较分散，地域分布较广，监督的幅度可小些。6、弹性原则弹性原则就是行政机关在实施行政监督时，要灵活运用行政监督的各项规章制度，把握好监督的分寸。实际上，行政监督的目的不是专门为发现错误、惩罚犯罪的行政人员，而是发现、提出并纠正行政过程中的错误。如果对行政人员的工作缺点和失误不作调查，武断地给予严厉的惩罚，就会影响行政监督的效果。正确的监督要讲究弹性，在调查清楚的基础上，作出有效的补救，帮助行政人员改正错误，以激励其工作责任心和工作热情。7、时效性原则行政监督的目的在于使行政机关及行政人员能够按照原定计划，在规定的时间内，按照制定的标准完成任务。所以，行政监督必须及时地进行，无论是事前监督、事中监督，还是事后监督，要做到发现及时、检查落实及时、处理纠正及时。坚持违法必究，执法必严，对违法失职行为一视同仁地追究责任，做到法律面前人人平等，从而使监督真正起到维护政府形象、提高行政效率的作用。二、行政监督的要求1、职位明确国家行政管理活动范围广泛，内容庞杂，而且又互相交叉。为使行政监督有效、公正地发挥作用，避免因职责不明确，造成滥监、漏监，甚至相互推诿、扯皮，因此，首先要求明确国家各行政机关的性质、任务、特点以及工作人员的条件，明确划分各个环节和职责权利，这是保证准确、有效地发挥行政监督的基本前提。2、法规完备国家行政管理活动的特点是依法行政，它的一切管理活动都具有法律效力，而行政监督是对行政管理活动的制约，即把他们的活动限制在宪法和法律规定的范围内，这就需要赋予行政监督以法律效力，这样才能有效地制约它。3、机构健全第一，监督机构及其工作人员要有法定的权威地位。第二，监督机构应是相对独立的常设机构。第三，机构内部应有门类齐全的特种监督职能部门或人员。第四，根据有关规定和工作需要，监督机构应设置监察专员等职务和聘请兼职监察员，兼职监察员根据监察机关的委托进行工作。4、队伍精干监督干部队伍必须由熟悉监察业务、忠于职守、秉公执法、清正廉明、保守秘密的人员组成，这样才能发挥巨大的监督作用。5、工作方式正确正确的工作方式要求考察活动必须严格按照《行政监察条例》规定的程序进行。行政监督活动的各个环节都作严格的规定，它是监察机关正确办理案件的操作规程，如若违反操作规程，势必产生冤假错案。6、监督监督者对监督者实行监督，就是防止他们滥用权力，借监督之名行非法活动。第三节行政监督类型和体系行政监督体系是指由相互区别的若干监督类型或形式构成的行政监督系统。一、行政监督的类型行政监督的种类，可从不同的角度进行划分，很多时候的监督是交叉进行的。1、按行政监督主体不同可分为政党监督、社会团体监督和国家机关自身监督等；2、按照行政监督体系的不同可分为内部监督和外部监督；3、按照行政监督性质的不同可分为一般监督和专业监督；4、按照实施监督的时间不同可分为事前监督、事中监督和事后监督。二、行政机关的内部监督体系内部监督是国家行政机关的领导方法之一。上级行政机关对于下级行政机关的统一指挥和领导权，在很大程度上是依靠行政监察来实现的。由于国家行政机关内部有着明确的隶属关系，上级对下级可以运用直接的组织手段、行政手段和经济手段来实现领导意图和实施监督活动，监督方式主要有指导、检查、考核、制约等。其特点是及时、果断、迅速。一般监督（1）自上而下的监督，即各级人民政府对所属各部门和下一级人民政府的监督。（2）自下而上监督，即下级行政机关及其公务员对上级行政机关及其公务员的监督。（3）职能监督，也叫业务监督或主管监督，是指政府各职能部门就其主管的工作，在自己职权范围内对其他部门实行的监督。专门监督专门监督是指行政机关内部设立专门的机构对行政机关的全部行政管理活动实行的监督。在我国，专门行政监督包括中央的监察部和地方上的监察厅、监察局。特种监督国家行政机关的特种监督即国家审计监督。所谓审计监督是指国家审计机关依法对各级政府和部门的财政收支，对国家财政、金融机构和企事业组织的财务收支以及经济活动进行审核、稽查和独立评价的经济监督活动。三、外部监督体系外部监督是来自行政机关以外的权力主体，为保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其工作人员实施的监督。外部监督主要有两大类，即国家权力的监督和社会权力的监督。国家权力机关的监督我国各级人民代表大会及常务委员会对国家行政机关及其工作人员的行政行为进行监督。（1）通过听取和审查政府工作报告进行监督；（2）对行政机关的执法情况进行监督；（3）罢免或撤销政府人员的行政职务；（4）通过人民代表质询、视察和检查政府工作；（5）组织特定问题的调查委员会实施监督。国家司法机关的监督指检察机关、审判机关依照法定职权和程序对行政机关及其工作人员的监督。其最大特点，是解决行政机关具体行政行为的违法问题，直接产生法律效果。政党的监督政党的监督主要是指执政党和参政党对各级政府机关及其工作人员的监督。（具体方式看教材252—254页）社会监督社会监督是指人民群众和社会团体对国家行政人员及其工作人员实施的监督。（1）群众团体的监督。群众团体的监督主要指工会、妇联、共青团等组织对行政机关及其公务员的监督。（2）人民群众的监督。人民群众的监督主要指公民个人对国家行政机关及其公务员实施的监督，一般通过批评、建议、来信、来访、申诉、检举、控告以及行政诉讼等方式进行。（3）社会舆论监督，是用报刊、广播、电视等宣传工具对行政机关及其人员进行监督。其中，报刊批评则是舆论监督的主要形式。思考题：1、何为行政监督？2、行政