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南开大学研究生精品课程：行政诉讼专题研究电子课件主讲教师：赵正群（法学院教授）2008年5月（本课件全部版权保留）第七讲：行政判例综合研究//行政判例与行政诉讼法的修改一、本专题重点研讨的问题•1.行政判例在当代中国的生成•2.行政判例对修改行政诉讼法的意义•3.行政判例对完善行政诉讼法原则的启示•4.行政判例对完善行政诉讼受案范围的启示•5.并非结束的结语二、基本观点与摘要•（一）行政判例在当代中国的生成•尽管在“中华法系”的历史传统中，曾多次出现“律例并重”的时期，但自从接受西方法律制度以来，中国显然更主要吸收和继受了大陆法系的制定法制度。判例的地位和作用在总体上从未受到如制定法那样的重视。•将学界通称的“判例”坚持称为“案例”的主要渊源之一，为《法院公报》。《法院公报》自1985年5月创刊之日起，就设有“案例”或“典型案例”专栏。•除《法院公报》发布的“案例”之外，最高人民法院于2000年6月发布了《裁判文书公布管理办法》，依据该办法开始以“最高人民法院公布裁判文书方式”（以下简称“法公布文书”），在《人民日报》《法制日报》和《人民法院报》等正式书面媒体和人民法院网上依统一规范编号有选择地公布最高人民法院自身的裁判文书，并在2003年将这种已经引起理论和实务界重视的“法公布文书”，进一步发展成为《法院公报》上的“裁判文书选登”栏目。•由此，可以把我国现阶段的判例归纳为两种比较规范的形式。一种是以“最高人民法院公报案例”形式发表的判例，可以简称为“公报案例”；另一种是以“最高人民法院公布的裁判文书”形式公布的判例，可以简称为“裁判文书判例”。•两种行政判例的不同处在于，“公报案例”全部刊登在最高人民法院公报上，是经最高人民法院公报编辑部在各地方高级人民法院上报的已经审结的典型案件报告中挑选出来，并重新编辑过的裁判资料。这些判例资料能够反映出该案在不同审级的审理过程和裁判结果，但并不是一件完整的“行政裁判文书”。•而“裁判文书判例”系最高人民法院于2000年6月发布了《裁判文书公布管理办法》以来，依据该办法以“最高人民法院公布的裁判文书”形式，发表在《人民日报》《法制日报》和《人民法院报》等正式书面媒体和人民法院网上的，具有统一规范编号的最高人民法院直接审结案件的裁判文书原文。•两种行政判例更重要的共同点在于，它们在原则上均经由最高人民法院审判委员会讨论通过，或经由最高人民法院办公厅审核，必要时则报最高人民法院主管领导审核，并被作为最高人民法院指导全国各级人民法院审判工作的正式文件公开刊登在代表最高人民法院立场和观点的权威性司法刊物上，对全国各级人民法院在审理今后的同类案件具有重要的“影响力”。•（二）行政判例对修改行政诉讼法的意义•行政判例对中国行政诉讼法修改的意义，首先表现在行政判例是行政审判的最主要和最珍贵的果实。•在中国语境下，行政审判的实践经验基本有两种表现方式：一是关于行政诉讼的司法解释，二是行政判例。•判例可以有法规适用型判例和规则创制型之分,但无论何种类型,对修改和完善行政诉讼法都具有以下两点基本意义：一是为修改和完善行政诉讼法提供实践基础。二是行政判例中所体现出来的行政法理论、行政法原则、规则对行政诉讼法的修改提供了学理储备，有助于对行政诉讼法的原则、制度、规则、概念的发展与完善。•（三）行政判例对完善行政诉讼法原则的启示•1.强调重视行政诉权保护原则•在行政诉讼法立法之初，作为国家正式立法解释的行政诉讼法“立法说明”，在阐释该法基本原则时，仅把“总则”中的第3～10条，概括为行政诉讼的基本原则，而没有把居于该法显著地位的第２条，即行政相对人一方“有权”依据该法规定提起行政诉讼的诉权保护条款解释为基本原则，显然不尽周详。•在这种情况下，法院公报于1991年第3期发表了“粱宝富不服治安行政处罚复议决定案”。在这一最高人民法院于行政诉讼法施行以后发布的首例行政判例的事实叙述和判决主文中，专门提到了对作为原告和第三人的起诉权和申诉权的司法保护问题。•行政法学者及时从中归纳提炼出依法保护公民行政诉权，应成为我国行政诉讼首要原则的论断，有力支持了行政诉讼法在初始实施阶段不得不时时面对的种种艰难,特别是基于该判例的这一学术论断,已被国务院新闻办公室发表的题为《中国人权事业的进展》的白皮书所采用。《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉立法说明》，载《1990中国法律年鉴》第160页。•1995年《中国人权事业的进展》白皮书专门以引述原条文的形式,突出强调了行政诉讼法第二条的意义,可将其视为是对原行政诉讼法「立法说明」的重要补充。有关论述可参见赵正群:《行政诉权在中国大陆的生成及其面临的挑战》，《诉讼法论丛》第6卷第753页以下，法律出版社2001年12月.•2.深化、拓展合法性审查原则•现行行政诉讼法第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这个原则一般被学界概括为“合法性审查原则”，是行政诉讼法特有之原则。•但行政诉讼法只对该原则作了如此“原则”的规定，导致人民法院审查行政行为的合法性的具体范围模糊不清。•“粱宝富不服治安行政处罚复议决定案”，以判例形式对此作了澄清和厘定。•行政复议机关作出改变原具体行政行为的复议决定，相对人对此不服提起行政诉讼，法院是否只能就复议决定的合法性进行审查，而不能审查原具体行政行为？•二审法院安庆市中级人民法院作出了符合立法原意和法律精神的精彩回答：“根据行政诉讼法的规定，人民法院审理复议机关改变原具体行政行为的案件，应就复议决定是否合法进行审查，是指人民法院判决的结果，只能是维持或者撤销复议决定，对原裁决（原具体行政行为，下同，——笔者注）不能作出维持或撤销的处理。•但这并不意味人民法院在审查复议决定时，对原裁决认定的事实和适用法律不能进行审查。因为，行政机关的原裁决是复议决定的前提，人民法院只有查明原裁决的全部情况，才能判断复议决定是否正确。如果审判涉及原裁决即属超越职权和适用法律错误，则难以保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。”这就厘清了合法性审查原则的范围界限。•另外，人民法院在行政判例中还创立了几个审查行政行为合法性的特殊规则，如（1）“已经查明行政程序违法，就无需再审理行政行为的实体争议”,详见“法院公报”1997年第2期《平山县劳动就业管理局不服税务行政处理决定案》）;（2）“行政行为仅说明所依据的法律名称，没有说明所依据的具体法律条款，且不能证明行政行为符合法律的哪些具体规定的，行政行为不合法”,详见2004年第4期《宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政争议案》）;（3）“对相对人要求依法履行职责的申请，行政机关长时间不予书面答复，也未按规定履行指导、监督职责的，行政行为不合法”,详见2004年第5期《中海雅园管委会诉海淀区房管局不履行法定职责案》）等。•（四）行政判例对完善行政诉讼受案范围的启示•界定行政诉讼受案范围有以下4项标准：（1）主体标准（被告）——谁做出的行政行为可以纳入法院的司法审查范围；（2）行为标准——法院有权有能力审查哪些行政行为；（3）对象标准（原告）——哪些人的权益受到上述主体的行为影响时可以提起行政诉讼；（4）客体标准——影响了哪些权益可以提起行政诉讼。现行行政诉讼法与司法解释规定受理公民、法人或者其他组织对行政机关和法律、法规、规章授权的组织做出的影响其人身权和财产权的具体行政行为不服提起的诉讼。但行政判例已经在上述四个方面分别拓展了现行的行政诉讼法和司法解释限定的范围。•《司法改革与行政诉讼制度的完善-----〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》一书中关于界定行政诉讼受案范围的标准的两处论述不尽一致.在其《寻找司法改革的突破口（代序）》中认为：“行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准有两项：一是具体行政行为标准，二是人身财产权标准。”（P.6）而在其《下篇——修改建议稿及理由说明书》的“第二章受案范围”中认为“我国现行法律和司法解释通过三个标准确定行政诉讼的受案范围：一是行为标准，即被诉的行政行为是否属于具体行政行为；二是权益标准，即具体行政行为是否涉及起诉者本人的财产权、人身权；三是是否属于《行政诉讼法》和司法解释规定的排除事项。”（P.113～114）•关于授权组织，行政诉讼法规定的仅是“由法律、法规授权的组织”（第25条第4款），而司法解释已经将其扩展为“法律、法规、规章授权的组织”了（《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20、21、86条）。•(1)对“行政机关和法律、法规、规章授权的组织”概念的消解与重构•现行行政诉讼法及司法解释把行政诉讼的适格被告限定于“行政机关和法律、法规、规章授权的组织”，即行政诉讼被告的范围与行政主体的范围相一致。对于行政机关的概念，基本没有什么争议，但是对于“法律、法规、规章授权的组织”，进而对于被告的范围，学界和司法界都努力扩张其范围，以便使更多的公权力组织或公共管理组织接受司法审查监督。行政主体与行政诉讼被告适格区别在于,前者是行政实体法上的概念，后者是行政诉讼法上的概念。•（2）扩展可诉行政行为的范围•仅把可诉行政行为限定于具体行政行为显然越来越不合时宜。行政判例通过对名为刑事侦察措施实为越权干预经济纠纷的行为；对名为行政指导实为干预市场公平竞争的行为；通过对道路交通事故责任认定、工伤认定、行政登记等行为的审查，扩展了可诉行政行为的范围。另外，对包括地方法规在内的抽象行政行为的审查也为修改行政诉讼法，把抽象行政行为纳入受案范围积累了许多珍贵的经验。•为了从源头上解决行政行为合法性问题，有必要扩大行政诉讼的受案范围，把抽象行政行为纳入其中。在上述行政判例中，已经开始为行政诉讼法扩大对行政行为的审查范围准备了条件。•（3）放松原告资格，扩大原告范围•现行行政诉讼法原本对行政诉讼原告作了很宽松的规定。即凡“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”（第41条第1项），都有权依法提起行政诉讼。但在理论和实务界常常对此作出某种限定解释，如往往认为只有行政行为的直接相对人才具有原告资格，而间接相对人则并非一定具有原告资格。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第二版）》就认为，直接相对人可以依法提起行政诉讼，而间接相对人则通常不能无条件提起行政诉讼。（北京大学出版社，高等教育出版社，2005年1月）第163页。•但是，“梁宝富不服治安行政处罚复议决定案”和“汤晋诉当涂县劳动局不履行保护人身权、财产权法定职责案”两个行政判例表明，利害关系人均是行政诉讼适格原告。•（4）将所有的宪法和法律赋予自然人和组织的权利均纳入权益保护范围•与把可诉行政行为仅限定于具体行政行为一样不合时宜的是，现行行政诉讼法把保护的权益仅限于合法的人身权和财产权范围内。许多行政判例表明，行政诉讼保护的原告的合法权益范围远不限于此。•例如，“深圳市蛇口区环境监测站诉香港凯达企业有限公司环境污染案”保护了环境权，“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”保护的是受教育权，“点头隆胜石材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案”争议的是公平竞争权，“中海雅园管委会诉海淀区房管局不履行法定职责案”寻求保护的其实是结社权，“何文良诉成都市武侯区劳动局工伤认定行政行为案”涉及的是劳动权等等。•可以说，上述行政判例，已经为《修改建议稿》提出的把所有的宪法和法律赋予自然人和组织的权利均纳入行政诉讼的权益保护范围，奠定了审判实践基础并作出了必要的司法论证。•《修改建议稿》第24条第2款：“前款所称法律上的利益，是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑且通过行政诉讼值得保护的实质利益。”•(五)并非结束的结语•以上从几个重要方面展现出了正在生长中的中国行政判例对行政诉讼法修改的意义和贡献。但在研究中我们已经发现，行政判例对行政诉讼法修改的意义和贡献远不止于此。本文尚未论述的问题至少还有：（1）行政判例对发展和完善行政诉讼类型的启示；（2）行政判例对完善行政诉讼证据制度的启示；（3）行政判例对行政裁判种类的发展；（4）行政