第四章行政结构(行政学)

第四章行政组织结构第一节行政结构概述第二节行政结构构成第三节行政结构设计第一节行政结构概述1.1行政结构的含义1.2行政结构的特点1.3合理行政结构的意义1.4合理行政结构的标准1.1行政结构的含义行政结构，即行政组织的结构，是指行政组织的各种要素合理的排列组合方式。行政组织要素——人、目标、特定的人际关系。人、目标、权责三者的结合——职位。职位，是根据工作目标的需要，具有一定的权力和相应的责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。1.2行政结构的特点（1）稳定性。稳定性是指行政组织有一个平衡稳定的职权等级结构形式。行政组织的稳定性是行政组织结构的核心，它强调职位、职责的非人格化和规范化，建立稳定的组织关系模式，实现组织的有序性和稳定性。（2）层次性。层次性是指组织系统划分管理层级的数量。（3）开放性。（4）复杂性。（5）规范性。1.3合理行政结构的意义合理、良好的行政结构是完成行政组织目标、发挥正向行政功能、提高行政效率的基础。（1）合理的组织结构能够有效地满足行政组织目标的需要。（2）合理的组织结构有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。（3）合理的组织结构能够使组织保持良好的沟通关系。（4）合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。1.4合理行政结构的标准（1）任务与组织平衡（2）分工明确、合作良好（3）适应环境、具有弹性（4）高效率与精干并重良好的行政组织结构应该是以职能为中心，以环境为基础，在数量上保持合理的比例关系，在质量上相互协调适应，呈现出一个有机的、充满活力的整体。第二节行政结构构成行政组织与组织的关系法律地位副省级市第二节行政结构构成2.1行政结构的层级化2.2行政结构的分部化2.3管理层次与管理幅度的关系2.1行政结构的层级化——行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构，在理论上称为行政组织的层级制结构。层级制结构是行政组织内部纵向结构形式，它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式。（一）行政结构的宏观纵向分工行政结构的宏观纵向分工是反映不同层级政府之间的分工。特点：（1）层级越高，管辖地域的范围越广，但组织的数量越少。（2）层级越低，管辖的地域范围越窄，组织的数量越多。注意：单一制国家与联邦制国家虽然都存在纵向的行政组织结构，但是在中央行政组织与地方行政组织的关系上有所不同。2.1行政结构的层级化——行政组织的纵向结构（二）行政结构的微观纵向分工行政结构的微观纵向分工是指各级政府职能部门内部层级的分工。构成各级政府职能部门内部层级化分工是以其各部门所承担的行政工作任务及责权关系不同为内容的。其特点表现为，它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为根据的。2.1行政结构的层级化——行政组织的纵向结构（三）行政纵向结构（层级制）的优缺点优点：（1）分层负责，事权集中，统一指挥。（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施。（3）能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性。（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型行政管理人才。2.1行政结构的层级化——行政组织的纵向结构（三）行政纵向结构（层级制）的优缺点缺点：（1）各层级行政首长管辖事务过多，难以事事精通。（2）容易形成地方地块分割，不利于各地经济和文化的交流发展。（3）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。单纯的层级式组织结构仅适用于从事简单作业活动的组织，当社会分工精细复杂，行政管理承担的任务加重时，层级式结构就远远不能满足需要，还要有其他结构形式作为补充。2.2行政结构的分部化——行政组织的横向结构（一）行政结构分部化的含义及必要性行政结构的分部化就是行政组织的部门分工，在理论上又称行政组织的职能制结构。它是以行政组织内部各功能单元之间的协同与制约关系为主要内容的结构形式，它是按照专业化原则设置的职能系统，是组织横向专业化分工的结果。宏观的横向分工是指一级政府内的部门分工；(部、委、办）微观的横向分工是指一个部门内部各个机构和职位的划分。（局、处、室）2.2行政结构的分部化——行政组织的横向结构（一）行政结构分部化的含义及必要性行政结构分部化的必要性：（1）适应各项社会事务管理的需要。（2）适应行政管理专业化、技术化的需要。（3）适应行政管理综合协调、宏观管理的需要。（4）适应行政管理程序的需要。2.2行政结构的分部化——行政组织的横向结构（二）行政结构横向分工的种类1.按业务性质分工按业务性质分工是指按行政管理的业务性质异同来组成行政组织单位。2.按管理程序分工按管理程序分工是指按行政管理过程不同来分部设置组成行政组织部门。例如，行政管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分行政咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。812.2行政结构的分部化——行政组织的横向结构（二）行政结构横向分工的种类3.按管理对象分工按管理对象分工是指按行政组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置，如农业部、铁道部。4.按地区分工行政区划2.2行政结构的分部化——行政组织的横向结构（二）行政结构横向分工的种类行政组织职能制结构的优点：（1）在职能化结构中，专业分工、业务相似，往往伴随着行政人员专业技能的迅速提高易于提高组织效率。（2）组织与环境之间输入输出人流、物流、信息流较为有序，使组织运行获得许多缓解外部和内部冲击力的支撑点。（3）使行政首长摆脱日常具体业务，集中精力筹划全局的决策领导。2.2行政结构的分部化——行政组织的横向结构（二）行政结构横向分工的种类行政组织职能制结构的缺点：（1）如果分职不当，分工过细，容易造成机构臃肿、部门林立、管理失控。（2）增加了协调的难度。（3）职能部门之间通常是平行协商关系，当职能部门间缺乏主动协调时，上级不得不陷于没完没了的协调中，易于降低决策质量。（4）由职能部门形成组织多支撑点的稳定结构的优点，也可能变为阻碍一个组织创新、发展的保守因素。2.3管理层次与管理幅度的关系行政结构的层级制和职能制带来了管理层次和管理幅度的问题。管理层次指的是从最高管理者到具体执行人员之间的不同层次；管理幅度是指管理者直接领导的下属人员的数量。层级制形成管理层次；职能制形成管理幅度。管理层次体系了决策者与执行者之间的距离。距离越近，上下级之间的信息沟通就越及时、准确。因此，应尽量减少管理层次。管理幅度体现了一个单位或一个行政首长能够有效管理的下层单位或人员的数量。2.3管理层次与管理幅度的关系管理层次与管理幅度在组织结构中呈反比关系。如果组织规模一定，那么层次越少，跨度则越大，即每个层次所包容的基本单位和人员就越多。反之，每个层次所包容的基本单位和人员越少，则层次就越多。2.3管理层次与管理幅度的关系影响管理层次和管理幅度适当关系的因素（1）管理幅度与管理层次有关。（2）下属工作性质及难易程度制约着管理幅度与管理层次。（3）领导者的领导水平与能力直接制约着管理幅度。（4）被管理者的素质高低也制约着管理幅度。（5）集权、分权与授权程度影响着管理幅度与管理层次。（6）技术发展水平与工作条件影响着管理幅度。第三节行政结构设计3.1行政结构理论的演变3.2影响行政结构设计的因素3.3行政结构设计原则3.4几种典型的行政组织结构形式3.5行政结构设计的发展趋势3.1行政结构理论的演变（一）传统时期的行政组织理论中关于行政结构的理论研究代表人物：泰勒、法约尔、韦伯传统行政组织理论把专业化分工原理广泛引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础，并总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。3.1行政结构理论的演变（二）行为科学时期的行政组织理论中关于组织结构的理论研究代表人物：梅奥、巴纳德、西蒙行为科学时期的行政结构研究特别注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，是组织研究从静态的结构研究转入动态研究，提出了非正式组织结构对正式组织结构的影响。3.1行政结构理论的演变（三）现代行政组织理论中关于行政结构的理论研究代表观点：系统论、新公共行政学派、企业家政府组织理论现代组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，强调组织的功能与结构应与组织的外部和内部环境相适应；减少层次，分权3.2影响行政结构设计的因素（一）两种典型的行政结构设计模式1.机械式组织机械（刚性）式组织（mechanisticorganization），也称官僚行政组织，是综合使用传统组织设计原则的自然产物。它坚持统一指挥，从而产生了一条正式的职权层级链，每个人只受一个上级的控制和监督。3.2影响行政结构设计的因素（一）两种典型的行政结构设计模式2.有机式组织有机式（弹性）组织（organicorganization），也称适应性组织，是低复杂性、低正规化和分权化的。有机式组织是一种松散、灵活的具有高度适应性的形式。它因为不具有标准化的工作和规则条例，所以是一种松散的结构，能根据需要迅速地作出调整。3.2影响行政结构设计的因素（二）行政结构设计的影响因素（1）战略因素（2）规模因素（3）技术因素（机械模式——常规技术；弹性模式——非常规技术）（4）行政生态环境因素（经济、民主、文化素质科技）3.3行政结构设计原则（一）职能目标原则职能目标是行政组织存在的基础。职能目标的变化，必然导致行政组织结构的变化。行政职能对行政组织机构变化的影响因素有：（1）行政职能的变化。行政职能重点的转移会引起行政组织结构的变化。（2）行政管理权限的转移。（收、放权）（3）新的社会问题的出现要求设置新的行政机构。（4）临时特点的管理任务。3.3行政结构设计原则（二）精简原则行政机构只有精简，才能实现高效廉洁、精干效益的目标。（1）机构设置要合理。（以客观需要为依据，增减）（2）层次划分要科学。（杜绝大事管不了，小事又不管的层次）（3）行政人员要精干。（副职、虚职，做到数量与质量平衡）（4）办事程序要精简。（精简机构和人员）3.3行政结构设计原则（三）统一原则（1）布局统一。行政组织体系中的每个机构都应该是完整配套、功能齐全的，以形成一个完整统一的权力体系。（重复或短缺）（2）指挥统一。在行政组织体系内，应实行统一领导、统一管理、统一指挥，防止“政出多门、多头指挥”现象的发生。（3）目标统一。按照目标分类的原则，把同类行政目标的活动归由同一个行政机关来管理。（一个人能不的事不要二个人办）（4）权责统一。即职权和职责统一。要求行政组织各层次、各部门必须明确地划分和规定权力及责任范围。3.3行政结构设计原则（四）效率原则（1）重视专业分工。（2）合理控制管理幅度。（3）确定人员数额的设置标准。第一，以工作量的多少为标准确定人员的数量；第二，以工作范围为标准确定所需人员；第三，以相关业务所需人员数额的比例确定设置标准。3.4几种典型的行政组织结构形式（一）直线结构形式局长处长处长科长科长科长科长3.4几种典型的行政组织结构形式（一）直线结构形式优点：单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系易于确定，指挥与命令统一，领导隶属关系清晰，决策快，领导效率高。缺点：上级管理者工作繁重，精力分散，易于陷入日常行政事务中，不利于集中精力思考、研究重大问题，并且上级管理者个人也很难做到事事精通，特别是在专业化、分工复杂的组织系统中，上级管理者很难具备各方面的知识和技能。适用范围：规模较小、管理问题和工作业务不复杂、工作过程简单、日常程序固定的组织系统。3.4几种典型的行政组织结构形式（一）参谋（职能）结构形式职能部门职能部门同级其他部门同级其他部门同级其他部门3.4几种典型的行政组织结构形式（二）参谋（职能）结构形式优点：各级管理者在组织图上分工明确，具有专业知识和专业技能，精力集中，能够处理较复杂的问题，有一定的决策效率和组织效率。缺点：多头领导，管理分散，各机构自主性低。参谋机构或人