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12009-9第一章行政管理学概论本章教学目的：了解行政管理学的基本概念、基本思想以及内容框架。了解行政学做为一门理论与实践相结合的综合性学科其产生、发展的过程与规律，以及学科的特点等。22009-9第一节行政管理与行政管理学第二节行政管理学的历史与发展32009-9案例：洛阳公交线路该不该伸向郊县2005年5月１５日19时许，在市政府有关部门负责人的协调下，３辆由市区发往偃师市诸葛镇道湛村的80路公交车，在被偃师市公路运输管理处扣留了12个多小时以后，返回市区。为什么会出现这种事情？公交线路该不该伸向郊县?42009-9事件回放15日６时多，３辆80路公交车到达诸葛镇道湛站点后，被早有准备的偃师市公路运输管理处数十名工作人员拦住去路。他们让公交车司机下车，自己把公交车开走。司机赶紧向公司领导汇报。市公交总公司第二分公司负责人立即赶往偃师，然而始终见不到该市运管处负责人。当16点记者赶到偃师市公路运输管理处。因为是星期天，运管处大门紧锁。市公交二分公司谢副经理说，已与偃师市运管处一位副处长联系上，人家说扣车是奉洛阳市运管处有关领导的指示，放车得领导发话，自己作不了主。一直等到18时，人家仍不肯见面，大家只好返回市区。19时，记者接到电话：市公交二分公司负责人已与偃师市运管处负责人见面，被扣车辆已被放行。52009-9扣车理由一份市运管处发给偃师市运管处的材料，将扣留公交车的理由说得很明白：2003年9月28日，市公交总公司没有经过交通部门的审批，私下在诸葛镇道湛村设立了临时站点，从关林向道湛发送班车。2005年4月2日，该公司又将线路延长，直接从洛阳火车站向道湛发送大客车。因为公交车不缴纳道路通行费和其他交通规费，票价为１元，引起偃师南线87台班线客车车主的强烈不满。4月25日早上，这些车主打着横幅，围堵市运管处，造成工作人员不能上班。市运管处要求市公交总公司撤销在偃师市诸葛镇道湛村的发车站点，80路公交大客车不得再发往道湛，同时要求偃师市运管处根据国家《道路运输条例》和《河南省道路运输条例》有关规定，依法取缔公交车，时间从5月13日起，在5个工作日内完成。如在执法过程中遇到困难，可以申请当地人民法院强制执行。62009-9发车依据市公交二分公司王经理说，目前发往郊县（市）的公交车包括：83路，洛阳至孟津麻屯；64路，洛阳至孟津平乐；80路，洛阳至偃师道湛。这些线路没有开通前，一些人大代表和政协委员不断反映：这些地方的群众出行不方便。市政府采纳了代表、委员的建议，责成公交公司开通这些线路。说实在的，公交公司是赔着钱干的，图的就是方便群众。王经理向记者出示了一份市政府关于研究解决景点交通问题的会议纪要，时间是2003年9月18日。会议纪要明确要求公交公司调整线路，向偃师道湛发80路公交车。王经理说，80路公交车原有线路是从关林庙至道湛。运行以来，许多人向市政府、市长便民电话和市公用事业局反映，这趟车不方便，要求延长至洛阳火车站。经有关部门批准，从今年4月2日起，80路公交线路才被调整为洛阳火车站至道湛。花会期间，由于客流量较大，发车密度相应有所增加。72009-9百姓点评李先生说，公交车开通到诸葛，确实给群众带来了莫大的方便：其一，准时。不管车上有多少人，到点就走。其二，实惠。这段路22公里，坐别的车到洛阳至少需要2元，公交车只要1元，月票只花0.4元。其三，安全。公交车要求的是按点到达，不会为抢顾客而超速行车。几个村民七嘴八舌地说，为啥俺们随时能一抬腿就到市区？还不都是因为有了公交车！如果公交车不来了，俺们会感到不适应、不方便。据了解，毗邻洛阳的几个县市，有不少乡镇政府希望公交车能发到他们那里，有的还承诺提供场地、免收水电费等。新安县磁涧镇位于洛阳西，离谷水只有几公里。然而，这里的群众坐车却不方便。为啥？长途客车不想拉短途乘客。镇领导曾向市公交总公司提出，把发往谷水的公交车延伸到磁涧，市公交总公司负责人担心与运管部门发生纠纷，没有答应。82009-9政府该部该管？管什么？怎么管？92009-9第一节行政管理与行政管理学一、行政、管理与行政管理1、行政《左传》：“行其政事”、“行其政令”《纲鉴易知录》：“周公、召公行政”2000多年前的古希腊学者亚里士多德就使用“行政”一词。《社会科学大辞典》：“行政为国家事务的管理”。三分法：立法、司法、行政二分法：政治与行政一分法：一切管理都是行政意为执行政令、推行政务“行政”就是管理国家的事务。102009-92、管理什么是管理？管理是管辖与治理。即对管理对象的一系列计划、组织、控制、治理的活动。“管理”的历史比“行政”要久远得多。112009-93、行政管理最广义：指一切社会组织、团体对有有关事务的治理、管理和执行的社会活动广义：指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。狭义：指国家行政机关依法对社会公共事务的管理，又称为公共行政。包括国家事务、社会公共事务和机关内部事务等活动122009-9国家事务：维护国家独立与尊严，促进发展（政治统治职能）社会公共事务：是对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务。机关内部事务：是指行政机关的事务工作，对行政机关自身的机构设置、人员、经费、财务、工作程序等管理。包括教育、科学、文化、卫生、体育、民政、社会保障、环境保护等包括机关秘书工作、文书档案工作、会计出纳工作、通信工作、安全保卫工作、后勤保障和服务工作等包括国防、外交等132009-9社会公共事务的特点：公益性：是指社会公共事务体现的是全体公民的共同利益，受益对象是全体社会公众。非盈利性：公共事务的公益性决定了政府承担公共事务，给公众提供公共产品与公共服务的目的是为了社会公众的基本利益，而不是盈利。表现形式是公共产品与公共服务142009-9思考题：公共事务的非盈利性特征是否意味着在涉及公共事务的活动中不能采用收费的方式?152009-9阶级性：在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。层次性：公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小。可分：全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等。162009-9二、行政管理与其他相关概念1.政治与行政管理国家与政治密不可分，治理国家就是“治”“政”，政是国家发展的方向选择和道路确定，治就是确保其实现的具体操作过程。政治是主导、行政是保证。172009-9政治与行政管理的区别学者政治行政威尔逊立法团体和政策制定集团的专有活动。行政官员执行法律和政策的专有活动。古德诺国家意志的表达国家意志的执行实质是阶级之间关系，核心是国家政权以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务182009-92.立法、司法与行政管理西方国家权力体系:立法权——由议会行使司法权——由法院行使行政权——由政府行使立法权行政权司法权192009-9我国的人们代表大会制:全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使立法权；审判机关和检察机关行使司法权；国务院和地方各级人民政府行使行政权。人民代表大会及其常委会人民政府人民法院人民检察院202009-93.管理和行政管理行政管理——是指与政府或行政机关的活动相关的管理。企业管理——是指工商企业组织的活动相关的管理。212009-9行政管理企业管理目标权力来源组织监督方式实质为公众服务追求公共利益的追求利润最大化公共权力所有者授权公共组织工商企业公众监督所有者、经营者、员工效率与公平提高效率222009-9三、行政性质行政管理具有双重属性:政治性(阶级性或特殊性):它是政府的本质属性。体现为：以国家的名义,按照统治阶级的意志对国家政务和社会事务进行管理。(执行国家意志,维护阶级利益)232009-9公共性(科学性或一般性):行使公共权力管理公共事务谋求公共利益承担公共责任242009-9行使公共权力什么叫”公共权力”?它是由宪法、法律所规定，由社会和公民所认同的公共权威。行政管理行使公共权力这一性质，决定其具体管理活动呈现很强的政治性、权威性和强制性特点。252009-9管理公共事务行政管理之所以需要行使公共权力，是由其肩负的管理公共事务的职能所决定的。“究竟政府应该管多，不是管少？应该管理到何种程度？”行政管理以公共事务管理为基本职能的性质，使其具体管理活动呈现明显的社会性、广泛性、权变性等特点。262009-9谋求公共利益公共权力、公共事务在本质上说，就是要代表和谋求社会大多数人的、普遍性的、全局性的公共利益。行政管理服务公共利益的性质，决定其具体管理活动具有鲜明的服务性、非营利性、整体性、全局性的特点。272009-9承担公共责任我国的行政责任体系：法律责任（对国家和人民）政治责任（对执政党）执行责任（对权力机关）行政责任（对中央政府和上级行政机关）公仆责任（对公民和社会）行政管理必须承担公共责任的性质，要求其具体活动必须具有合法性、合理性和规范性等特点。282009-9四、行政管理学的研究对象和内容1.研究对象国家行政机关及其公务员依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。292009-9行政的主体是国家行政机关；行政的客体是国家事务、社会公共事务、机关内部事务；行政管理的基本依据是行政权力；行政管理活动的根本原则是依法管理；行政管理学的根本目的是实现行政管理的科学化。302009-92.研究内容行政组织、行政机构行政决策、行政沟通行政政策、行政法规行政执行、行政行为312009-9案例：一位副市长的秘书说，他的那位首长每天的日程总是排得满满的，简直没有空闲的时间，就连星期天、节假日也很少休息，真可谓日理万机。我们翻阅了一下该副市长办公室桌上的台历，那密密麻麻的字里行间，记载着他来去匆匆奔波操劳的足迹。以2002年5月4日为例，早晨6点，去火车站欢迎北京载誉归来的“五一”劳动奖章获得者；上午8点，参加地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；10点，在市委听取全市上个月工业生产情况的汇报；中午12点，赶到某宾馆与某省工业厅的领导同志共进午餐；2点，参加市长办公会议；6点，应邀参加一个兄弟城市的市长来本市参观结束后的答谢宴会；晚上7：30，出席市青少年宫举办的青年职工文艺汇演，向获奖单位和个人颁布发奖杯322009-9和奖品；10点，前往火车站为兄弟城市的市长送行；11点，回家批阅文件至深夜12点半。据悉，这一天，副市长还有两起重要的会谈，因实在挤不出时间而推辞了。至于登门拜访或请示汇报工作的人可能也不少，然而，都扑了空。难怪有人感慨地说：“市长们真忙，也真难找啊！”思考题：该副市长陷入事务主义的真正原因是什么？说明学习行政管理学的重要性？332009-9第二节行政管理学的发展一、行政管理学起源于欧洲、兴起于美国“行政管理”一词最早出现在由德国学者史坦因于1865～1868年出版的《行政学》中。1887年威尔逊发表论文《行政研究》，提出行政学与政治学分离。1900年古德诺出版《政治与行政》，确立行政学与政治学两分法。1926年怀特出版《行政学导论》，成为高校行政学第一本教材。342009-9行政学行政管理学公共行政学公共管理学352009-9行政学在西方兴起的原因：（1）“行政国家”的出现标志：行政机关规模的扩大、行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展。美18世纪末政府雇员从几千人，19世纪30年代达到上万，19世纪末达到10万，20世纪突破100万。随着工业经济、科学技术的发展，政府的职能日益扩大，管理手段日益复杂。政府行政费用、财政支出、税收负担的日益增长和贸易、工业方面的国际竞争的日益加剧的状况，对政府的效率提出更高的要求。362009-9（2）“文官制度”的出现19世纪末，美国的文官改革运动直接推动了行政管理学的研究。运动目的：废除政党分赃制，建立“中立的”文官制度和功绩制。1883年美国会制定了彭德尔法（即文官法）372009-9（3）多