行政处罚

行政处罚概念、种类、设定、实施机关管辖、适用、程序、执行第一节行政处罚概述一、行政处罚的概念行政主体实施行政管理的一种重要方式指特定的行政主体（享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织）依法对行为违反行政法律规范而尚未构成犯罪的行政相对人所作出的法律制裁行为。二、行政处罚的特征（1）作出行政处罚的主体必须是特定的行政主体；（2）行政处罚的对象是行为违反行政法律规范而尚未构成犯罪的行政相对人；（3）行政处罚是对行为违反行政法律规范的行政相对人的一种惩罚，具有制裁性。行政处罚与行政处分的区别行政处分是指国家行政机关按隶属关系，依法对其内部犯有轻微违法失职行为尚不够刑事处罚的公务员的一种纪律处分。1.主体不同。行政处罚主要是由依法拥有行政处罚权的行政机关作出的，并不是每个行政机关都有权实施行政处罚；而行政处分是由公务员所属的行政机关、上级行政机关或监察机关等作出的，一般的行政机关都拥有行政处分权。2.种类不同。行政处罚的种类主要包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留；而行政处罚的种类根据《国家公务员法》的规定，有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除6种。3.行为性质不同。行政处罚发生在行政机关对外管理领域，属于外部行政行为；而行政处分发生在行政机关的对内管理领域，属于内部行政行为。4.制裁对象不同。行政处罚制裁的对象是在外部管理领域中的个人或组织；而行政处分制裁的对象是与行政机关具有隶属关系的违法公务人员。5.法律救济途径不同。当事人对行政处罚不服的，可提请行政复议和行政诉讼；而当事人不服行政处分的，不能提请行政复议和行政诉讼，只能通过内部申诉途径解决。三、行政处罚的基本原则1．行政处罚法定原则《行政处罚法》第3条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”（参见第一章行政行为的无效、撤销、废止）行政处罚法定原则是指行政处罚必须依照法律规范进行，具体涵义包括：（1）实施行政处罚的主体及其职权是法定的；（2）行政处罚的种类是法定的；（3）行政处罚的依据是法定的；（4）行政处罚的程序是法定的。“偷一罚十”中“罚”的性质（教材P166）超市不是行政机关，也未获得具有行政处罚权的行政机关的委托，仅依据自己作出的有关规定对李老太实施处罚，并无法律的授权和依据，显然违法了处罚法定原则。2.行政处罚公正原则《行政处罚法》第4条明确规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”（比例原则）。行政处罚公正原则包含两层意思：（1）设定和实施行政处罚必须以事实为依据；（2）实施行政处罚应当“过罚相当”，即行政主体所作出的行政处罚必须与行政相对人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。3．行政处罚公开原则行政处罚公开原则是指行政处罚的设定和实施必须公开，具体表现为：（1）作为行政处罚依据的法律规范必须公布，未经公布的规范不得作为行政处罚的依据；（2）实施行政处罚的程序必须公开，包括实施行政处罚的主体及其工作人员必须公开身份，必须告知行政相对人作出处罚决定的事实、理由、依据及依法享有的权利，举行的听证会必须公开。某市城市管理行政执法局的执法人员在宋某不在场的情况下，将机动车违章停放罚款行政处罚决定书贴于宋某的车上，没有向宋某表明身份，也未告知宋某作出处罚决定的事实、理由、依据及依法享有的权利，剥夺了宋某的知情权、陈述权、申辩权，显然违背了处罚公开原则。4．行政处罚与教育相结合原则行政处罚与教育相结合原则要求行政主体实施行政处罚时，不能只处罚不教育（以罚代教），处罚是手段而不是目的，应当坚持处罚与教育并行，纠正行政相对人的违法行为，教育其自觉守法。行政处罚的目的是为了有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，同时也是为了对违法者予以惩戒和教育，使其以后不再犯，而不是为了罚款。例如，高速公路“限速”，司机超速，称为“罚款路”（9月13日《北京青年报》）“高速不高速，罚单满天飞”。当罚款在某个领域成为一种普遍现象时，那就说明罚款本身已经失去了它的实际意义，因为它既不能纠正违规行为的发生，也没有起到应有的防范作用。难免使人怀疑罚款背后的真实动机：交通管理部门“以罚代管，以罚生财”5．权利保障原则《行政处罚法》第六条：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”权利保障原则是指被处罚的行政相对人对其权益产生不利影响的行政处罚享有陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和获得行政赔偿权等。“杜宝良事件”“最具影响年度人物：杜宝良-“菜贩”改变交通”今年5月一个偶然的机会，杜宝良在北京交管部门发现自己竟然从2004年7月20日到2005年5月23日在驾车运货时，在同一地点真武庙头条西口被电子眼拍到闯禁行105次，累计罚款1.05万元。尽管这笔罚款对他来说意味着一年的菜白卖了，但经过向有关部门咨询得知自己的确违反有关规定，杜宝良在知道自己“违章”一周之内还是将1.05万的罚款交到了交管部门。后在媒体和律师的帮助下，提起行政诉讼。问：北京公安机关交通管理部门在对杜宝良实施行政处罚的执法过程中，违反了哪些行政处罚的基本原则？杜宝良105次违法均属同一违法情节、发生在同一地点且持续时间较长，而交警部门利用“电子眼”对违法行为拍摄后就自动生成了处罚结果，却没有及时提醒或警告违法司机，使同一违法行为长期、持续且反复发生。虽然违法者最终受到严厉处罚，却严重违背了行政处罚的目的和行政处罚的诸多原则。分析一、《行政处罚法》规定我国的行政处罚原则包括处罚法定的原则。处罚法定原则的内容包括：1、被处罚行为的法定性。其含义是，行政处罚的实施必须有法律、法规或者规章为依据。2、处罚的程序法定。其内容包括，实施行政处罚，不仅要求实体合法，而且还必须程序合法。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。根据行政处罚法规定，“杜宝良案”应适用一般程序。在一般程序中，行政机关在决定实施行政处罚需要向当事人说明理由并告知权利、听取当事人陈述和申辩、送达行政处罚决定书。《行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。在作出行政处罚决定之前，未依法告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第107条第二款也规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当书面告知机动车所有人或者驾驶人，机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理。”《行政处罚法》第40条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。在“杜宝良事件”中，交管部门105次处罚中没有一次将行政处罚决定书送达当事人，这是对行政处罚法定程序的明显违反。308天，105次违章，违章者却毫不知情，这本身就是交管部门在行政处罚中没有执行法定程序的体现。西单交通队对杜宝良的105次处罚中有81次处罚没有出具书面处罚决定，同样没有履行法定“书面告知”义务，违反法定程序。二、《行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。处罚公正的原则，亦称“合理处罚”的原则。此原则与国外的比例原则类似，其内容包括：第一，行政执法的目标应当是符合法律规定的目的，动机是良好的，不是为增加交警部门的收入而罚款，而是为了维护好交通管理秩序而罚款。这是目的上的考虑。第二，这种手段必须是必要的，有些手段可能无助于达到目标，那也不行。第三，在你的手段和目标之间，手段是相称的，不能“用高射炮打蚊子”，不能“用牛刀来杀鸡”。只要能达到法律意图，那就尽可能采取对当事人比较有利的方式来处理。只要能维护交通秩序，就不必要采取高额的罚款。105次违法处罚明显缺乏执法人性化，违反了行政处罚的公正原则。105次违法，105次处罚，不合理。三、《行政处罚法》第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。教育必须以处罚为后盾，教育也不能代替处罚。为了达到制止并预防违法的目的，对受处罚的违法行为，应在给予处罚时给予帮助教育，二者不可偏废。105次的行政处罚有悖于《行政处罚法》所规定的教育与处罚相结合的原则。司机违法时，执法部门在处罚的同时还应该对司机进行教育，加强司机的守法观念。作为执法部门，司机违法数十次时，完全有必要对其进行批评教育。所以说，杜宝良违法105次，而且被处罚105次，这明显违背处罚与教育相结合的原则。很明显这对于违法者来说只有“处罚”而没有“教育”，有为执法而执法、为罚款而执法的嫌疑。四、《行政处罚法》不仅在总则中确立了保障相对人权利的原则，而且有关行政处罚的设定、实施及其程序的规定，无一不体现着这一指导思想。保障相对人权利的原则实质上是由保障相对人陈述权、申辩权的原则和无救济便无处罚的原则构成的。相对人对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。交管部门在行政处罚的程序中对“告知义务”的违反，直接影响相对人陈述权、申辩权的行使，相对人的权利难以得到保障。杜宝良的诉讼请求共有三项内容：撤销错误的行政处罚决定书；返回已缴纳的10500元罚金；依据“国家赔偿”的相关规定，交管部门应承担错误处罚后果，赔偿因此造成的损失3000余元。理由：交通标志是过期作废的，国家6年前就已淘汰。过期、作废标志已不具备原有法律效力，性质就是无效标牌。第二节行政处罚的种类和设定一、行政处罚的种类从行政法学理论上讲，一般把行政处罚划分为：（1）申诫罚，亦称精神罚或声誉罚，指行政主体对行政违法行为者提出警戒或者谴责，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式；警告。（2）财产罚，指行政主体剥夺行政违法行为者一定财产权的处罚形式；罚款、没收违法所得、没收非法财物。（3）行为罚，指行政主体剥夺或限制行政违法行为者的某种行为能力和资格，使其不能从事某种活动的处罚形式；责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照。（4）人身罚，指行政主体在一定时期内剥夺行政违法行为者人身自由的处罚形式。行政拘留。根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的种类为：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物（一般指从事违法活动的工具）；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。二、行政处罚的设定行政处罚是对相对人权益的剥夺或限制，其实施必然会对相对人造成不利影响。因而首先必须对行政处罚的设定进行规范，控制擅设、滥设行政处罚的现象。行政处罚法第二章标题中的“设定”，是“广义上的设定”概念。“广义上的设定”包括：（1）狭义上的设定；（2）规定。（为方便起见，以下所讨论的“设定”均限于狭义）。（一）行政处罚的设定（狭义）行政处罚的设定，依照我国行政处罚法的规定，是一种在没有“上位”法律规范作为依据的情形下，“下位”法律规范自行规定行政处罚的行为。因而，设定是一种创设新的法律规则的立法行为，凡是被“设定”出来的法律规则均具有原创性，即在这些法律规则所涉及的具体事项上，不存在上位阶的法律规范，它们不是从上位阶法律规范派生出来的，不是对上位阶法律规范的具体化。行政处罚的规定，则是指在