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博士学位论文行政复议机构改革研究作者姓名：贺奇兵指导教师：唐忠民西南政法大学SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw1内容摘要行政复议机构改革是一项值得全面深入研究的重大理论课题。本文序言部分介绍了本选题的由来及意义、研究现状及不足、研究创新、思路及方法等，并对论文论题及研究对对象进行了必要的说明，论文主体部分从五个方面对课题展开了研究。第一章分析了行政复议机构改革的必要性。当前，在行政纠纷不可避免地将客观长期存在的情况下，各级国家机关在思考如何减少行政纠纷发生的同时，更应当思考如何有效化解行政纠纷。在解决行政纠纷的制度设计上，法治发达国家的经验告诉我们，行政复议和行政诉讼才是主要的制度依赖，且行政复议制度尤其重要。尽管我国现行法已经将行政复议和行政诉讼安排为行政纠纷解决的主要制度，但这种立法上的安排却遭遇了来自实践的背离，行政复议和行政诉讼并没有在行政纠纷解决实践中发挥主流渠道作用。行政复议制度本来具备作为行政纠纷解决制度的各项优势，其未能有效发挥作用乃是源于其具体制度的设计缺陷，这其中最严重的问题就是复议机构设置不统一、不独立、不专业等，而这些行政复议机构设置上缺陷直接或间接地影响到了行政复议其他方面制度缺陷的存在和完善。因此，要全面改革和完善我国行政复议制度，最重要的是对行政复议机构进行彻底的改革。第二章探讨了行政复议机构改革的制度导向。检讨我国行政复议机构设置缺陷及其实践困境之原因，最根本之处在于社会各界对行政复议制度性质、目的和功能的错误认识。不论是在立法上还是在制度实践中，行政复议都被定性为行政层级监督制度，行政复议的首要目的和功能被定位为监督行政。受这种观念影响，行政复议立法时刻意强调不设置统一、独立、专门的复议工作机构，这成为行政复议机构实践运行困境的肇因。但行政复议权作为从行政权中分离出来专门裁判行政纠纷的权力，本质上属于司法权的范畴。行政复议权的司法属性从本质上规定了行政复议制度的准司法属性。行政复议制度作为解决行政纠纷的准司法制度，其首要目的和功能应当定位为保障和救济相对人权利。对行政复议性质、目的与功能重新厘定，有利于我们明确行政复议机构改革为什么必须选择设置统一、独立及专业化的改革方向。第三章介绍了行政复议机构设置的域外经验。他山之石，可以攻玉。因各国政治制2度、法制传统、文化背景及现实国情的差异，行政复议制度在各国以不同的制度形式存在，大致形成了欧陆模式、英美模式和东亚模式，分别以法国和德国、英国和美国、日本和韩国为代表。这些典型国家的行政复议机构设置及运行机制也各有不同。从整体上看，法德由于发达的行政法院制度，行政复议机构建设比较薄弱；英美复议机构建设比较完善，英国的行政裁判所和美国的行政法法官都独具特色；韩国和台湾地区的行政复议机构兼采两大法系之优点，行政复议机构之统一性、独立性和专业性堪称典范。综观典型国家和地区行政复议机构之演变历史，大致都经历了从分散到统一、从附属到独立的发展过程，而在此过程中，复议人员队伍的专业化建设日益增强，行政复议机构办案程序司法化特征也日益明显。我国行政复议机构改革应当借鉴这些成功经验。第四章介绍了行政复议机构改革试点的国内经验。2007年以来，不少地方根据国务院法制办的统一安排，先后实施了以设置行政复议委员会为基本形式的改革试点。形成了三种设置模式，即分散设置于各级各类行政复议机关的分散设置模式、相对集中设置于各级政府与在部分职能部门分散设置的部分集中设置模式以及只在各级政府统一设置的完全集中设置模式。由于分散设置模式未能解决复议机构设置不统一、不独立、不专业等根本性缺陷，行政复议委员会必须采用集中设置模式。但在现行立法框架之下，集中设置于政府的行政复议委员会，如果对职能部门包括复议决定权在内的所有复议权项实行完全集中，则存在违反行政复议之法定管辖的问题；而如果不集中职能部门的复议决定权，只集中受理权或审理权，则又因形成权责分离局面而受到被集中部门的抵制。行政复议委员会要走出集中设置带来的两难困境，必须修改现行复议法的规定。第五章提出了我国行政复议机构改革的基本构想。基于前文对我国复议机构设置缺陷及复议制度性质、目的与功能的辩证认识，借鉴典型国家的复议机构设置经验及我国改革试点经验，文章提出，我国行政复议机构改革应当以机构适度统一、地位相对独立和队伍专业化等为改革目标，确立在各级政府统一设置行政复议委员会作为专司行政复议职能的改革模式。为确保行政复议委员会之地位相对独立，各级政府应当恰当定位并准确理解其组织领导与保障之责，上级行政复议委员会也应当规范其业务指导内容与方式，而且行政复议委员会不应当在行政诉讼中当被告。从具体的制度设计角度讲，行政复议委员会之组织体制应当基于其立案、调查、审议和议决等基本职能来安排其内设机构、职位、编制及人员选任，并科学设计行政复议委员会的运行程序机制。关键词：行政复议制度；机构改革；行政复议委员会1AbstractThereformoftheadministrativereviewagencyisasignificanttheoreticalprojectworthyofanall-aroundandin-depthstudy.Inthepreface,theauthorofthethesisbrieflyintroducestheorigin,significance,statusandinadequacies,innovation,ideasandmethodologyoftheresearch.Andthen,inthebodyofthethesis,theauthormovesontostudytheprojectfromfiveaspectsinthefollowingfivechapters.Inchapterone,theauthoranalyzesthenecessityofthereformoftheadministrativereviewagency.Underthecurrentsituation,thereisnodenyingthattheadministrativedisputeswillinevitablyexistforalongtime.Therefore,governmentorgansatvariouslevels,whilethinkingabouthowtoreducethenumberoftheadministrativedisputes,shoulddwellmoreonhowtoresolvethosedisputeseffectively.Asforthedesignofthesystemofadministrativedisputeresolution,theexperienceofdevelopedcountriestellsusthattheadministrativereviewsystemandtheadministrativelitigationsystemarebothreliableways,withtheformerbeingmoreimportant.AlthoughtheadministrativereviewsystemandtheadministrativelitigationsystemhavealreadybeendeterminedasthemainsystemstoresolveadministrativedisputesbythecurrentlawsofChina,however,thisarrangementdeviatesgreatlyfromthepracticeandbothsystemsdidnotplaytheirduerolesintheprocessofadministrativedisputeresolution.Originally,theadministrativereviewsystemshouldhavehaditsadvantagesastheadministrativedisputeresolutionsystem.Thereasonwhyithasfailedtoeffectivelyplayit’sroleisthedefectsinitsowndesign,oneofthemostseriousproblemsbeingthattheadministrativereviewagencyisnotuniform,independentandunprofessional,whichinturndirectlyorindirectlyaffecttheotheraspectsoftheadministrativereviewsystem.Therefore,toreformandimprovetheadministrativereviewsystem,themostimportantthingisaradicalreformoftheadministrativereviewagency.Inchaptertwo,theauthorprobesintothedirectorofthereformtotheadministrativereviewagency.Themostessentialreasonofthedefectandpracticaldifficultiesoftheadministrativereviewagencyisthatpeoplefitafalseorientationtothecharacterofthe2administrativereviewsystem.Bothinthelawmakingproceedingsandintheactualpractice,theadministrativereviewsystemisdeemedtobeanadministrativesupervisionsystem,withitsprimaryfunctionbeingtosuperviseadministrativeactions.Influencedbythisconcept,theadministrativereviewsystemlegislationmakesapointofnotsettingupanindependentandself-organizedreviewingoperatingmechanism,whichresultsinthedifficultiesintheoperationoftheadministrativereviewagency.However,thepowerofadministrativereview,asapowerseparatedfromtheadministrativepower,shouldbelongtothescopeofjudicialpower.Thejudicialnatureofthepowerofadministrativereviewmakestheadministrativereviewtobejudicial.Thus,asanadministrativeandjudicialsystemtosolveadministrativedisputes,theinitialandprimacyfunctionoftheadministrativereviewsystemshouldbesafeguardingandrelievingtheadministrativecounterpart’srights.Onlywhenweclarifythesenewideasoftheadministrativereview,canweprobeintothesetting-upoftheunified,independentandprofessionalagencyofadminis