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1行政处罚专题辅导提纲省政府法制办执法监督处周靖一、行政处罚的概念、种类及设定(一)概念行政处罚，指拥有行政职权的行政机关或者授权组织对违反行政管理法律规范的行政相对人给予的制裁或惩戒。有以下特征：1．行政处罚的行为主体是拥有行政职权的行政机关或者授权组织；2．行政处罚的对象是行政管理相对人；3．行政处罚以行政管理相对人违反行政法律规范为前提；4．行政处罚具有头制裁性。这是与行政强制的主要区别。★《安全生产违法行为行政处罚办法》（15号令）第五条第三项规定的“责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为”的性质问题。★《安全生产违法行为行政处罚办法》（15号令）第五条第三项规定的“撤销有关执业资格、岗位证书”中的撤销2问题。(二)种类1．申戒罚。也称声誉罚、精神罚或名誉罚，它是指行政机关向违反行政法律规范的行为人提出警戒或者谴责，申明其行为违法，教育行为人避免以后再犯的一种形式。主要有警告、通报批评、剥夺荣誉称号等。2．财产罚。是一种由行政机关强制违法行为人交纳一定数额金钱或者剥夺其原有财产的行政处罚。常见的有以下形式：（1）罚款。这是一种由行政机关强迫违法行为人交纳一定数额的货币从而依法剥夺行为人某些财产权的一种处罚。（2）没收违法所得，没收非法财物。“没收违法所得”是指行政机关依法将行为人通过违法行为获取的财物收为国家所有的处罚形式。★何为违法所得？据不完全统计，截止到2009年4月24日，中国规定了违法所得相关内容的法律有160部，行政法规有237部，部门规章有821部，两高司法解释有76件，团体规定、行业规定、军事法规、军事规章及其他有19件，地方性法规有4833部，地方政府规章有1922部，地方规范性文件有1563件，地方司法文件有28件。3“没收非法财物”是指行政机关依法将违禁物品或者用以实施违法行为的工具收为国家所有的处罚形式。★《安全生产违法行为行政处罚办法》（15号令）第五条第三项规定的“没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品、采掘设备”3、能力罚，也称资格罚。是指对违法行为人的权利能力和行为能力给予的限制、中止、取消的一种制裁形式。主要有：（1）责令停产停业，这是一种由行政机关限制或者剥夺违法行为人的生产、经营能力的行政处罚。（2）暂扣或者吊销许可证，这是一种由行政机关限制或者剥夺违法行为人的某种资格的行政处罚。★《安全生产违法行为行政处罚办法》（15号令）第五条第六项“暂扣或者吊销有关许可证，暂停或者撤销有关执业资格、岗位证书”的表述问题。（3）职业禁入。★《安全生产法》第八十一条规定：生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。★《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第三十二条规定，非煤矿矿山企业隐瞒有关情况或者提供虚假材料4申请安全生产许可证的，安全生产许可证颁发管理机关不予受理，该企业在1年内不得再次申请安全生产许可证。非煤矿矿山企业以欺骗、贿赂等不正当手段取得安全生产许可证后被依法予以撤销的，该企业3年内不得再次申请安全生产许可证。（4）关闭、取缔。★《安全生产法》第九十三条规定，生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭。4、行为罚。指科处被处罚人作为义务负担的一种行政处罚。如《森林法》规定的补种盗伐株数十倍的树木。责令退还、责令限期治理？5、人身罚，又称自由罚，是一种由特定行政机关限制违法行为人的人身自由的行政处罚。行政拘留。劳动教养？(三)行政处罚的设定1．法律的设定权(第9条)。法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。2．行政法规的设定权(第10条)。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。3．地方性法规的设定权(第11条)。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。5地方性法规对行政处罚需作出具体规定的，必须以法律、行政法规的设定为依据。4．规章的设定权(第12--13条)。尚未制定法律、法规的，规章对违法行政管理秩序的行为，可以设定警告和一定数额的罚款。5．规章以下（外）的规范性文件不得设定行政处罚(第14条)。二、行政处罚的基本原则(一)行政处罚法定原则(第3条)1．行政处罚设定法定；2.行政处罚依据法定；3．行政处罚主体及其职权法定；4．行政处罚程序法定。(二)公开原则(第4条)1．行政处罚的依据公开；2．行政处罚公开（包括身份公开、决定公开等）。（三）公正原则(第4条)1．相同情况相同对待，不同情况不同对待；2.公平对待违法者和受害者；3．保障被处罚者的陈述、申辩、听证和复议诉讼的权利；4.行政处罚机关与案件没有利害关系。6(四)处罚与教育相结合的原则(第5条、第23条)行政处罚具有教育的功能。但是，法律的实施最主要保障是使法律变为人们的自觉行为，“不教而诛”则会适得其反。(五)权利保障原则(第6条)行政管理相对人的救济渠道有两条：1、事前救济----申辩、陈述和听证2、事后救济----复议、诉讼和赔偿(六)过罚相当原则1.立法设定的处罚种类应当根据所要处罚的违法行政的性质、情节、后果等适当；2.适用行政处罚时，应当根据违法行为的危害程度适当选择适用行政处罚。★《安全生产违法行为行政处罚办法》（15号令）第三条规定，行政处罚应当与安全生产违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。3.设定与使用行政处罚应当坚持“一事不再罚”规则。★何为一事不再罚？综合国内学者的理论，“一事”分为“典型”的一事和“非典型”的一事。7“典型”的一事是指相对人符合一个行政违法构成要件的行为。“非典型”的一事分为四类，即单纯一事、法定一事、处断一事和规范竞合行为。1．单纯一事。是指实质上只符合一个构成要件的行为，包括以下类型:（1）持续违法行为。持续违法行为是单纯一事的典型形态，例如，《治安管理处罚法》第40条规定的“非法限制他人人身自由”，从行为人非法限制他人人身自由开始，到恢复他人人身自由为止，违法行为具有时间上不间断的持续性和侵害客体同一性的特点。(2)想象竞合行为。主要表现为行为人实施了一个自然意义上的行为，却违反了多个法律规范，且各法律规范的假定部分所规定的行为的构成要件互不相同。如某人的暴力抗税行为，致征税人员受伤，既违反了《税收征收管理法》，又违反了《治安管理处罚法》,此处即为一个自然意义上的行为符合了两个不同违法行为的构成要件，属于想象竞合行为。在刑罚中，对于想象竞合犯一般采取从一重罪论处，因此在行政处罚中也可以采用此方法，对于想象竞合行为采取从一重罚处罚。2．法定一事。法定的一事本来符合数个违法构成要件的多事，因某种特别原因，法律将其规定为一事的形态。连续违法是法定一事的典型形态。8连续违法是在较长时间内反复实施的同种行政违法和行为的情形。行政处罚中存在的连续违反一个法律规范的行为,具有如下特征：多数的个别行为；所有行为都具备构成要件一致性及可罚性；客观显示外形之单一；空间及时间之联系；整体故意。3．处断一事。处断一事实际上是多事，但在处罚上却以一事对待。牵连违法就是处断一事的典型形态。牵连违法是指相对人以实施某一违法为目的，但其手段或结果又构成其他违法形式的情形。例如，利用假发票进行逃税，该逃税行为构成逃税违法，逃税的方法则构成票据违法，这两种违法是牵连违法。牵连违法的特征是：存在数个符合违法构成要件的违法行为；数个违法行为间具有手段与目的或原因与结果的关系并共同构成有机整体；行为人只追求一个违法意图，但他将数个行为分别确定为目的或原因、手段或结果；直接实施违法目的的是主行为，为实现这一目的创造条件或进行辅助的是从行为。因此根据行政处罚的合理性原则和信赖原则的要求，对牵连违法的处理应遵循从一重事从重处罚原则。4.规范竞合行为。一个行为违反了两个以上行政法律规范，依法分别由两个以上行政主体管辖，即所谓“竞合违法”或“规范竞合行为”。例如，某个体户在禁止摆摊设点的公共厕所附近卖食品，此一行为同时触犯了工商、卫生、市容9三个行政法规范。三、行政处罚实施中的几个问题(一)行政处罚实施机关1.一般主体，即具有行政处罚权的行政机关。2.授权主体。即法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。★相对集中行政处罚权。国务院或国务院授权省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。3．委托主体。★《安全生产违法行为行政处罚办法》（15号令）第十二条规定：“安全监管监察部门根据需要，可以在其法定职权范围内委托符合行政处罚法第十九条规定条件的组织或者乡镇人民政府、城市街道办事处设立的安全生产监督管理机构实施行政处罚”。(二)行政处罚的管辖行政处罚的管辖，指行政机关实施行政处罚的权限划分。行政处罚的管辖主要包括地域管辖、职能管辖、级别管辖、指定管辖、移送管辖、管辖权转移等。1．地域管辖，是指同种职能的行政机关之间在实施行政处罚方面的地域分工。《行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。这是地域管辖的一般原则。法律、10行政法规另有规定的从其规定。违法行为发生地认定标准问题：第一，违法行为准备地、违法行为经过地、违法行为实施地、违法行为结果发生地之间的联系问题；第二，违法行为在不同区域问题。2．职能管辖，是指不同性质与职能的行政机关对行政处罚案件的权限划分。现行法律主要有以下几类形式；⑴某类职能机关管辖某类违法案件。⑵交叉职能管辖。★《药品管理法》第54条规定“本法规定的行政处罚，由县级以上卫生行政主管部门决定，违反本法第15条、第8章有关广告管理的规定的行政处罚，由工商行政管理部门决定”★《安全生产法》第九十四条规定，本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定；予以关闭的行政处罚由负责安全生产监督管理的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚条例的规定决定。有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的，依照其规定。⑶联合的职能管辖。★劳动教养决定机关的组成。3．级别管辖，是行政处罚案件在同一区域同一职能机关上下行政机关之间进行的处罚权限划分。现行法律对级别管辖的规定。（1）立法对级别划分有明确具体的规定；11★《安全生产违法行为行政处罚办法》（15号令）第六条规定，中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。暂扣、吊销有关许可证和暂停、撤销有关执业资格、岗位证书的行政处罚，由发证机关决定。给予关闭的行政处罚，由县级以上安全监管监察部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。（2）立法对级别管辖有一定范围的规定，在这个范围由几个行政机关共同管辖；（3）立法只对级别管辖的下限规定，对上限无限制；（4）立法对级别管辖无限制性的规定的；（5）立法对级别管辖规定有审批制度规定。4．指定管辖，是指两个或者两个以上的行政机关对同一违法行为的处罚管辖权问题发生争议时，由有权机关指定某个行政机关对该违法行为进行管辖。《行政处罚法》第二十一条规定：对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。★这里的共同的上一级行政机关就是指有权进行指定的机关，不能简单地理解为上一级行政机关。5．移送管辖，是指行政机关发现所查处的案件已构成犯罪或不属于自己管辖时应当移送有管辖权的机关。移送管辖分为两种情况：一是行政机关发现案件不属于自己管辖12时，将案件材料移送有管辖权的行政机关。二是《行政处罚法》第二十二条规定：违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。6．管辖权转移，是指有管辖权的行政机关将案件移交给本不具有管辖权的行政机关处理。★《安全生产违法行为行政处罚办法》（15号令）第十条规定，上级安全监管监察部门可以直接查处下级安全监管监察部门管辖的案件，也可以将自己管辖的案件交由下级安全监管监察部门管辖。