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导论教学目的与要求通过本章学习，了解管理和管理学的基本知识，理解行政学的产生社会历史背景，行政学发展不同阶段具有典型代表性的理论，以及行政学的研究内容与学习目的，从而为学习本门课程打下基础。基本教学内容第一节管理和管理学概述1.1什么是管理管理是同人类历史的发展密切相关的。管理第一次同科学发生联系，就对社会经济组织的层次结构加以变革，产生了传统管理方式根本无法比拟的巨大功能。现代管理已是当今文明社会的三鼎足（科技、教育、管理）之一。管理，算不算科学？管理。是不是生产力？管理的效能究竟是怎样体现的？这是人们长期争论的议题。第二次世界大战结束后，欧洲曾进行过这样的一次讨论：欧洲的科学技术不比美国落后，为什么经济却落后于美国？英国获得诺贝尔奖金的科学家数量并不少，为什么英国的科学在促进本国社会经济发展方面的作用却大大落后于美国？英国政府一个委员会经过两年的调查，发表了《工程技术——我们的未来》这一长达160页的报告，结论是：在管理上，英国乃至欧洲同美国存在着差距。课堂提问：管理为什么会有这么大的作用？1.1.1管理是一门科学管理在特定的动态系统中能以其必然的规律性对社会劳动、生产能力起放大的作用。作为一门综合性的知识体系，管理在社会这样一个复杂的大系统内可以起到“中枢”协调作用。这就像无数个个体劳动的小系统构成大系统那样，管理就是联系这些小系统并使它产生巨大效能的纽带。例如：现代社会化大生产是由许多个人在流水线上共同活动才能生产出产品，如果不通过管理的有效指挥、组织、协调，许多人各行其是，或者政出多门，就不可能生产出优质产品，也就不可能对社会生产能力起放大作用。所以，管理虽然看起来不能直接生产出知识产品或物质产品，但是，它在生产过程中却可以使劳动生产力放大几倍甚至几十倍，产生“科学奇观”。1.1.2管理是一种生产力生产力的概念是由许多因素组成的。生产力的传统说法是三因素，即劳动力、劳动工具和劳动对象。新的生产力的概念，还包括能源设施、科技、信息、教育和管理。大生产、大经济不仅仅表现在生产群体，而且表现为管理过程中生产群体的分工协作和智力的有效发挥，体现在管理过程中生产群体的整体效能。同样的技术条件，但是由于管理水平的不同，最终的生产效率和结果也会有很大不同。例如：美国佐治亚州亚特兰大市一个电子机械厂，在场内附设了一个拥有35名工人的装配半导体配电盘车间，在日本东京也设了一个同样的车间，车间人数、装配线、技术完全相同，唯一不同的是东京车间是按照日本的管理方式管理，结果单位时间的产量比在美国提高了15％。为什么同样的生产条件、同样的一些人员组合，在不同管理者和管理方式的组织、指挥下，可以产生两者截然不同的结果呢？很显然，这主要是管理的水平不同、管理的方式不同、管理的思想不同所致。因此，管理作为一种生产力可以解决技术上无法解决的问题，甚至超越其他具体科学而显示它的威力。没有科学的管理，就不可能有现代社会经济的一切重大成就，对于企业来说也就不能发挥出技术、装备和人才的优势，取得重大的经济社会效益。那么，什么是管理呢？所谓管理，就是有效利用人力、物力、财力等各种资源，通过运用计划、组织和控制等方法来完成一定的组织目标的过程。作为社会劳动过程中的“特殊职能”，管理工作主要包括确定方向、制定计划、健全机构、组织力量、指挥决策、追踪变化、调节关系、控制反馈等八个环节。归纳起来，可以分为计划、组织和控制三种职能。管理与科学技术一起已成为推动现代经济高速发展的两个车轮。翻开各国的经济发展史，可以看出，如果没有成功的管理作为基础，要想取得经济的发展是不可能的。例如：如果没有成功的管理作为基础，英国要达到19世纪的工业进步，成为第一个完成工业革命的资本主义国家是不可想象的。美国从建国至今200余年，大公司创业不过百年，产业革命比英国落后半个世纪，但到了20世纪初期，美国很快取代了19世纪号称“世界工厂”的大英帝国，其中一个重要原因是管理科学发达及其在实际中的有效应用。日本人把管理比作“软件”，强调管理是一门科学，认为没有先进的管理方法，就没有经济的高速发展，他们把人们能力的开发、管理技能的发展，看成是当代最迫切的问题。所以，日本人把日本20世纪50年度经济落后的原因归结为：与其说是技术落后，不如说是管理落后，他们把管理科学的普及与应用作为日本民族生死存亡的重要手段，励精图治，振兴经济。1.2什么是管理学管理学是一门研究管理本身以及采用先进科学技术对管理工作进行综合研究的科学。管理学是人类长期进行社会生产实践，对社会生产过程的活动进行组织、指挥、监督和协调的理论总结。它作为一门综合研究的知识体系，根据社会组织结构内在的规律，考虑到人在管理活动中心的活跃地位，揭示了管理在社会生产过程中的重要功能，得出了现代管理的最优理论和方法。管理学的特征：（1）管理学是一门自然科学和社会科学互相渗透的交叉学科。它综合运用各学科的知识成就，从事于管理内容的研究和处理，承担着从理论上研究管理本身的发展规律和经济生产的关系的任务。（2）它是一门影响领导者的科学，与各层次各部门的决策者有密切的关系。它为决策者提供判定管理决策优劣的理论根据和方法，它运用的知识体系体现了各类知识人才的集合。第二节行政学的产生与发展2.1行政学在西方的产生行政作为一种管理活动由来已久，在概念上“行政”又称“行政管理”，它是英文“PublicAdministration”一词的汉译，传统上亦称“公共行政”或“公共行政管理”。作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动，行政管理如同其他社会管理一样，具有十分悠久的历史，无论是在东方国家，还是在西方世界，自古都不乏行政管理的思想。例如，古代中国的《贞观政要》（唐代吴兢）、《资治通鉴》（宋代司马光）；古希腊柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》，近代英国政治思想家洛克的《政府论》和法国启蒙思想家孟德斯鸠的《论法的精神》和卢梭的《社会契约论》等著作中，都蕴含着十分丰富的行政管理思想。但是，这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而尚未成为一种专门的学科。行政管理成为一门独立的学科，是19世纪末20世纪初的事情。●行政学产生的社会历史背景（1）行政管理实践发展的要求在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关系比较简单，与此相适应，国家事务和社会公共事务都不太复杂，行政管理还不可能成为一门独立的学科。即使是到了资本主义发展的初期，各国普遍奉行的是消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限行政管理也尚缺乏作为一门独立学科产生的必要条件。但是，随着资本主义由自由竞争向垄断过渡，由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成。在这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成为一种普遍的社会现象。为了解决这些矛盾和问题，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务，行政管理活动变得越来越重要。据有关资料统计，在1866年到1914年期间，美国联邦政府用于行政管理的费用支出约从4100万美元增长为1.7亿美元，即增加了3倍；联邦政府各行政管理部门的职工总数，1971年约为5.4万人，到1914年增加到48.3万人左右。在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动，以使政府能够更好地履行其职能和完成其使命。于是，行政学应运而生。（2）科学管理运动的兴起19世纪末，在以美国为代表的资本主义发达国家，工业的进一步迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题。例如：资本积累的惊人增长与管理利用巨量自己的陈旧方式不相适应；生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突；劳资之间的对立情绪和“不融洽关系”严重地影响着生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才使专业化协作生产陷入混乱。这些矛盾和问题归结到一点，就是要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。这一时代，在管理理论研究方面最著名的人物是美国的泰勒（泰罗）。泰勒所开创的科学管理理论主要探讨的是如何在工厂企业推行“科学管理”。包括实行预先计划；用科学的方法挑选工人；对工人进行科学教育和培训，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的作业环境中，完成经测算规定的工作定额。泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场对美国乃至整个西欧工商企业管理界均具有重要影响的科学管理运动。尽管科学管理理论最初是针对企业而提出的，但它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题。以美国为代表的许多西方国家的政府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理，精简政府、调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。因此，西方行政学的出现，与西方科学管理运动密切相关，在某种意义上甚至可以说，正是科学管理运动的兴起才促成了西方行政学的形成和兴盛。（3）相关学科的理论发展西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是西方行政学的理论渊源。尤其是政治学，它是行政学的直接理论基础。人们常把这两门学科比作根与树、花与果的关系，即行政学之树源之于行政学之根；行政学之果结之于政治学之花。从学科发展历史来看，行政学也是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的。在行政学产生以前，其有关内容就包括在政治学之中。作为一门独立的学科，行政学正是在上述深刻的社会历史背景下于19世纪末20世纪初首先在美国产生，然后迅速扩及到西方各国。行政学在美国产生的公认标志是曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统伍德罗·威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文。在该文中，他主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。2.2行政学在西方的发展2.2.1行政学在西方的初创作为一门独立的学科，行政学起源于19世纪末20世纪初。它是在威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论基础上，经过泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论等工商企业管理理论的推波助澜，最终通过怀特的系统化理论框架而逐渐创立起来的。（1）政治与行政二分法行政作为一种管理活动人们早已司空见惯，但是，行政作为一个科学范畴提出并受到人们的关注，则得益于在国家活动领域中将政治与行政做出区分，由此导致公共行政概念的出现。对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》（1900）中提出的政治与行政二分法观点，被公认为开创了行政学的传统。威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特征，表述了行政概念的基本含义。威尔逊认为，与制定法律的组织、程序、过程相关的政治领域属于“国家意志的表达”，主要关注“重大而带普遍性的事项”，与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行政领域则属与“国家意志的执行”，它主要是“国家在个别和细微事项方面的活动。”古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”；政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员推行政府功能的活动。”（2）韦伯的官僚制行政组织理论德国著名社会学家马克斯·韦伯被称为“组织理论之父”，于20世纪初提出了官僚制理论。在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。所谓“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言，并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解，有些学者把韦伯所说的官僚组织，改称科层组织。韦伯认为，在近代以来的资本主义社会中，官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理的基本形态。官僚制具有如下基本特征：①合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。②层